ECLI:EU:T:2026:595

ARREST VAN HET GERECHT (Middelgrote kamer)

30 september 2026 (*)

„ Uitvoering van de begroting van de Unie – Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 – Algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2506 – Maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije – Artikel 2, lid 2, van uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2506 – Verbod voor de Commissie om juridische verplichtingen aan te gaan met trusts van openbaar belang of met entiteiten in handen van dergelijke trusts – Bevoegdheid van de Raad – Recht om te worden gehoord – Rechtszekerheid – Gelijke behandeling – Kennelijk onjuiste beoordeling – Artikel 2 VEU – Evenredigheid – Artikel 13 van het Handvest van de grondrechten – Academische vrijheid – Artikelen 165 en 179 VWEU – Vrij verrichten van diensten – Artikel 56 VWEU ”

In zaak T‑115/23,

Debreceni Egyetem, gevestigd te Debrecen (Hongarije), vertegenwoordigd door J. Rausch, Á. Papp en V. Utassy, advocaten,

verzoekster,

ondersteund door

Hongarije, vertegenwoordigd door M. Fehér en D. Csoknyai als gemachtigden,

interveniënt,

tegen

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door E. Rebasti, L. Vétillard, B. Tószegi, M. Bencze en G. Rugge als gemachtigden,

verweerder,

ondersteund door

Europees Parlement, vertegenwoordigd door U. Rösslein, T. Lukácsi en R. Crowe als gemachtigden,

en door

Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Baquero Cruz, A. Tokár en D. Drambozova als gemachtigden,

interveniënten,

wijst

HET GERECHT (Middelgrote kamer),

samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, M. J. Costeira, L. Truchot, J. Schwarcz, M. Kancheva, U. Öberg (rapporteur), P. Zilgalvis, E. Tichy-Fisslberger en S. Verschuur, rechters,

griffier: A. Juhász-Tóth, hoofd van een administratieve eenheid,

gezien de beschikking van 1 juni 2023, Debreceni Egyetem/Raad (T‑115/23 R, niet gepubliceerd, EU:T:2023:297),

gezien de stukken en met name de beschikking van 4 april 2024, Debreceni Egyetem/Raad (T‑115/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:209),

na de terechtzitting op 9 september 2025,

het navolgende

Arrest

1        Met haar beroep op grond van artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Debreceni Egyetem, nietigverklaring van artikel 2, lid 2, van uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2506 van de Raad van 15 december 2022 inzake maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije (PB 2022, L 325, blz. 94) (hierna: „bestreden bepaling”), waarbij de Raad van de Europese Unie de Europese Commissie heeft verboden om bij de uitvoering van de Uniebegroting in direct of indirect beheer juridische verplichtingen aan te gaan met trusts van openbaar belang die op grond van de közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény [wet nr. IX van 2021 inzake trusts van openbaar belang (Magyar Közlöny 2021/75.; hierna: „Hongaarse wet IX”) zijn opgericht of met entiteiten die in handen zijn van dergelijke trusts van openbaar belang.

 Voorgeschiedenis van het geding

2        Verzoekster is een hogeronderwijsinstelling gevestigd te Debrecen (Hongarije). Tot 2021 werd zij als openbare universiteit beheerd door, stond zij onder zeggenschap van en werd zij gedeeltelijk gefinancierd door de Hongaarse Staat.

3        Op grond van de Hongaarse wet IX valt verzoekster met ingang van 1 augustus 2021 niet meer onder de rechtstreeks door de Staat bestuurde en gefinancierde instellingen. Haar oprichters- en beheersrechten zijn overgedragen aan een trust van openbaar belang. Zij is ondergebracht bij de trust van openbaar belang Gróf Tisza István Debreceni Egyetemért Alapítvány (stichting Comte István Tisza voor de universiteit Debrecen).

4        Op 24 november 2021 heeft de Commissie Hongarije overeenkomstig artikel 6, lid 4, van verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PB 2020, L 433 I, blz. 1) een verzoek om informatie gestuurd.

5        Op 15 december 2022 heeft de Raad, na uitwisselingen tussen Hongarije en de Commissie, op basis van voorstel COM(2022) 485 final van de Commissie van 18 september 2022 voor een uitvoeringsbesluit van de Raad inzake maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije (hierna: „voorstel van de Commissie”) en mededeling COM(2022) 687 final van de Commissie aan de Raad van 30 november 2022 betreffende de door Hongarije overeenkomstig verordening 2020/2092 ter bescherming van de Uniebegroting ingediende maatregelen (hierna: „mededeling van de Commissie”) uitvoeringsbesluit 2022/2506 vastgesteld.

6        Bij uitvoeringsbesluit 2022/2506 heeft de Raad onder andere vastgesteld dat de voorwaarden van artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092 zijn vervuld en heeft hij passende maatregelen vastgesteld ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije. Deze schendingen betroffen overheidsopdrachten, vervolgingen, belangenconflicten, corruptiebestrijding en trusts van openbaar belang.

7        De twee door de Raad vastgestelde maatregelen bestonden in een bij artikel 2, lid 1, van uitvoeringsbesluit 2022/2506 opgelegde schorsing van 55 % van de vastleggingen in de begroting voor drie programma’s in het kader van het cohesiebeleid in de periode van 2021 tot en met 2027, en een bij de bestreden bepaling opgelegd verbod voor de Commissie om bij uitvoering van de Uniebegroting in direct of indirect beheer nieuwe juridische verplichtingen aan te gaan met trusts van openbaar belang en de entiteiten die zij in handen hebben.

8        De bestreden bepaling van uitvoeringsbesluit 2022/2506 bepaalt: „Indien de Commissie de Uniebegroting in direct of indirect beheer uitvoert op grond van artikel 62, lid 1, punten a) en c), van verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad, worden geen juridische verplichtingen aangegaan met trusts van openbaar belang die op grond van de Hongaarse wet IX [...] zijn opgericht of [met] entiteiten in het bezit van dergelijke trusts van openbaar belang.” Uitvoeringsbesluit 2022/2506 is in werking getreden op 16 december 2022.

 Conclusies van partijen

9        Verzoekster concludeert tot:

–        nietigverklaring van de bestreden bepaling;

–        verwijzing van de Raad in de kosten.

10      De Raad, ondersteund door het Europees Parlement en de Commissie, concludeert tot:

–        verwerping van het beroep;

–        verwijzing van verzoekster in de kosten.

11      Hongarije concludeert tot toewijzing van verzoeksters beroep.

 In rechte

12      Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster zeventien middelen aan: 1) schending van artikel 2 VEU wat de rechtsstaat en de beginselen van rechtszekerheid en gelijke behandeling betreft; 2) schending van artikel 4 VEU wat betreft de bevoegdheid van de Raad om de bestreden bepaling vast te stellen; 3) schending van artikel 5 VEU, inzake de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid; 4) schending van artikel 7 VEU wat betreft de bevoegdheid van de Raad om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat vast te stellen; 5) schending van artikel 9 VEU, inzake het beginsel van gelijke behandeling; 6) schending van artikel 11 VEU aangezien noch de Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang noch hun studenten, onderwijzers, onderzoekers of partners zijn geraadpleegd; 7) schending van artikel 2 VWEU wat de bevoegdheid van de Raad betreft om de bestreden bepaling vast te stellen; 8) schending van artikel 9 VWEU wat betreft het vereiste van bevordering van een hoog niveau van onderwijs en opleiding; 9) schending van artikel 56 VWEU, in verband met het vrij verrichten van diensten; 10) schending van artikel 67 VWEU, betreffende de eerbiediging van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht; 11) schending van het beginsel van een op vrije mededinging gebaseerde markeconomie, neergelegd in artikel 120 VWEU; 12) schending van artikel 124 VWEU, betreffende de bevoorrechte toegang tot de financiële instellingen; 13) schending van artikel 165 VWEU, inzake het bijdragen tot de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte; 14) schending van artikel 179 VWEU, inzake de doelstelling de wetenschappelijke en technologische grondslagen van de Unie te versterken; 15) schending van artikel 13 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”); 16) schending van artikel 2 VEU en de artikelen 48 en 52 van het Handvest, en 17) schending van verordening 2020/2092.

13      Volgens de rechtspraak moet het Gerecht de middelen van een verzoeker uitleggen naar de inhoud in plaats van volgens de kwalificatie ervan, en moet het daarna overgaan tot de kwalificatie van de middelen en argumenten uit het verzoekschrift (arrest van 17 januari 2024, Troy Chemical Company en Troy/Commissie, T‑297/21, niet gepubliceerd, EU:T:2024:13, punt 48).

14      In die context zal het Gerecht achtereenvolgens de middelen onderzoeken die steunen op:

–        de onbevoegdheid van de Raad om de bestreden bepaling vast te stellen;

–        schending van het recht om te worden gehoord en van het recht om te worden geraadpleegd;

–        schending van de beginselen van rechtszekerheid, gelijke behandeling en non-discriminatie en van de artikelen 120 en 124 VWEU;

–        schending van verordening 2020/2092 en van artikel 2 VEU en de artikelen 48 en 52 van het Handvest;

–        schending van het evenredigheidsbeginsel;

–        schending van artikel 13 van het Handvest in verband met de academische vrijheid;

–        schending van artikel 56 VWEU, inzake de vrije dienstverrichting, en van de artikelen 9, 165 en 179 VWEU.

15      Vooraf moet worden onderzocht of het middel en de argumenten die na de sluiting van de schriftelijke behandeling zijn geformuleerd, ontvankelijk zijn.

 Ontvankelijkheid van het middel en de argumenten die na de sluiting van de schriftelijke behandeling zijn geformuleerd

16      Op 4 maart 2025 heeft verzoekster, in de loop van het geding, een memorie ingediend op grond van artikel 84 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Zij heeft daarin een middel inzake schending van artikel 21 VWEU aangevoerd en haar middelen inzake schending van artikel 2 VEU, de artikelen 165 en 179 VWEU en artikel 48 van het Handvest verder uitgewerkt.

17      Verzoekster, ondersteund door Hongarije, betoogt dat de arresten van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), en 18 december 2024, TP/Commissie (T‑776/22, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2024:908), die na de sluiting van de schriftelijke behandeling zijn gewezen, juridische of feitelijke gegevens vormen waarvan tijdens de procedure is gebleken.

18      Ten eerste stelt verzoekster dat het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), een nieuw juridisch gegeven is in de zin dat het het rechtstreeks verband duidelijk maakt tussen het Erasmus+‑programma en het recht van de studenten om vrij te reizen en te verblijven en in de zin dat deelname aan het Erasmus+-programma daarin wordt erkend als een uit de vrijheid van verkeer voortvloeiend grondrecht. Volgens verzoekster blijkt uit dit arrest dat de bestreden bepaling in strijd is met artikel 21 VWEU omdat het feit dat studenten niet aan het Erasmus+-programma kunnen deelnemen afbreuk doet aan hun recht op vrij verkeer en verblijf, dat door dit artikel wordt gewaarborgd.

19      Wat ten tweede de uitwerking van verzoeksters middelen inzake schending van de artikelen 165 en 179 VWEU betreft, betoogt zij dat het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), eveneens het verband benadrukt tussen het Erasmus+-programma en de doelstelling van bevordering van de studentenmobiliteit en van het vrije verkeer van wetenschappelijke kennis en onderzoekers, die wordt vermeld in de artikelen 165 en 179 VWEU. Zij stelt dan ook dat de bestreden bepaling de mobiliteit van studenten, docenten en onderzoekers niet bevordert en dat zij ongerechtvaardigd en onevenredig is, aangezien zij die mobiliteit onmogelijk maakt.

20      Wat ten derde de uitwerking van haar middelen inzake schending van artikel 2 VEU en artikel 48 van het Handvest betreft, beroept verzoekster zich op het arrest van 18 december 2024, TP/Commissie (T‑776/22, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2024:908, punten 73 en 83), voor zover het haar betoog uit haar verzoekschrift ondersteunt dat de Raad haar werkelijke situatie individueel had moeten onderzoeken alvorens de betrokken maatregel vast te stellen.

21      Hongarije preciseert dat indien verzoeksters middelen en argumenten niet-ontvankelijk zouden moeten worden geacht op grond van artikel 84 van het Reglement voor de procesvoering, het Gerecht ze zou moeten beschouwen als een uitwerking van de middelen inzake schending van artikel 5 VEU en meer bepaald van het evenredigheidsbeginsel en artikel 165 VWEU.

22      De Raad, ondersteund door de Commissie, is van mening dat verzoeksters middelen en argumenten niet-ontvankelijk en, subsidiair, ongegrond moeten worden verklaard.

23      Volgens artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering mogen er in de loop van het geding geen nieuwe middelen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op juridische of feitelijke gegevens waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken of tenzij zij enkel een uitwerking vormen van een middel dat eerder – rechtstreeks of impliciet – is aangevoerd in het inleidend verzoekschrift en zij daarmee nauw samenhangen [arrest van 19 mei 1983, Verros/Parlement, 306/81, EU:C:1983:143, punt 9; zie ook arrest van 7 november 2019, Intas Pharmaceuticals/EUIPO – Laboratorios Indas (INTAS), T‑380/18, EU:T:2019:782, punt 26 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Bovendien kunnen argumenten die inhoudelijk nauw samenhangen met een in het inleidend verzoekschrift aangevoerd middel, niet worden beschouwd als nieuwe middelen en mogen zij in het stadium van de repliek of de terechtzitting worden aangevoerd (zie arrest van 8 november 2018, „Pro NGO!”/Commissie, T‑454/17, EU:T:2018:755, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

24      In casu moet worden opgemerkt dat het middel inzake schending van artikel 21 VWEU niet in het verzoekschrift is aangevoerd. Het vormt dan ook een nieuw middel in de zin van artikel 84 van het Reglement voor de procesvoering.

25      Wat betreft de vraag of er sprake is van een nieuw juridisch element, zij eraan herinnerd dat een tijdens de procedure gewezen arrest niet als nieuw gegeven kan worden ingeroepen, aangezien dat arrest in beginsel slechts een uitlegging ex tunc geeft van het Unierecht (zie, in die zin en naar analogie, arrest van 27 februari 1997, FFSA e.a./Commissie, T‑106/95, EU:T:1997:23, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26      In casu blijkt uit de punten 38 tot en met 40 van het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), dat dit arrest gewoon de vaste rechtspraak bevestigt over het belang van het beginsel van het vrije personenverkeer op het gebied van onderwijs gelet op de doelstellingen van artikel 6, onder e), en artikel 165, lid 2, tweede streepje, VWEU, te weten onder meer het bevorderen van de mobiliteit van studenten en docenten. Dit geldt te meer daar het Hof in dat arrest verwijst naar zijn eerdere rechtspraak, wat het constante karakter daarvan bevestigt.

27      Bijgevolg kan het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), niet worden beschouwd als een juridisch gegeven waarvan pas in de loop van de behandeling is gebleken in de zin van artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering.

28      Hetzelfde geldt voor het arrest van 18 december 2024, TP/Commissie (T‑776/22, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2024:908).

29      Waar verzoekster zich daarentegen beroept op het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), vormt dit wel een uitwerking van de argumenten die zij eerder en rechtstreeks in het gedinginleidend verzoekschrift heeft aangevoerd onder de middelen inzake schending van de artikelen 165 en 179 VWEU, en vertoont dit een voldoende nauwe band met die middelen om te kunnen worden geacht voort te vloeien uit de normale ontwikkeling van het debat in een contentieuze procedure.

30      Hetzelfde geldt ook voor het arrest van 18 december 2024, TP/Commissie (T‑776/22, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2024:908), dat een argument vormt dat de uitwerking is van het middel inzake schending van artikel 48 van het Handvest.

31      Bijgevolg moeten het middel en de argumenten die in de memorie van 4 maart 2025 zijn aangevoerd, na de sluiting van de schriftelijke behandeling, niet-ontvankelijk worden verklaard.

32      Waar verzoekster en Hongarije ter terechtzitting evenwel ook hebben verwezen naar de arresten van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), en 18 december 2024, TP/Commissie (T‑776/22, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2024:908), moet worden geoordeeld dat het argumenten betreft die een uitwerking vormen van de middelen inzake schending van de artikelen 165 en 179 VWEU en artikel 48 van het Handvest, zodat zij ontvankelijk moeten worden verklaard.

 Middel inzake de onbevoegdheid van deRaadom debestreden bepaling vast te stellen

33      Om te beginnen betoogt verzoekster in essentie dat onderwijs een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten is en dat de Raad de bestreden bepaling dus heeft vastgesteld zonder over de relevante bevoegdheden te beschikken, in strijd met artikel 4 VEU.

34      Zij betoogt ook dat de Raad de bestreden bepaling – die de Hongaarse hogeronderwijsinstellingen betreft – heeft vastgesteld in strijd met het in artikel 5 VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel, zonder vooraf te onderzoeken of de doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de Unie, wat die instellingen betreft voldoende door Hongarije kon worden verwezenlijkt op centraal, regionaal of lokaal niveau.

35      In haar repliek preciseert verzoekster dat uitvoeringsbesluit 2022/2506, en niet verordening 2020/2092, het subsidiariteitsbeginsel schendt, aangezien het gevolgen heeft voor gebieden die buiten de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.

36      Verder betoogt verzoekster dat de bestreden bepaling in strijd is met artikel 2 VWEU, aangezien het VWEU de Unie geen bevoegdheden op het gebied van onderwijs- en universitair onderzoeksbeleid heeft toegekend die een rechtskader voor de vaststelling van de bestreden bepaling zouden bieden.

37      Zij voegt daar in haar repliek aan toe dat het irrelevant is dat het Hof de vaststellingsprocedure voor verordening 2020/2092 heeft onderzocht en legaal heeft geacht. Het is volgens haar immers duidelijk dat de bestreden bepaling in casu negatieve gevolgen heeft voor de gebieden onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, die niet onder de aan de Unie toegekende bevoegdheden vallen.

38      Tot slot betoogt verzoekster dat de bestreden bepaling in strijd is met artikel 67, lid 1, VWEU, omdat zij geen rekening houdt met het rechtsstelsel van Hongarije als lidstaat, aangezien zij door haar gevolgen de werking van alle Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van trusts van openbaar belang rechtstreeks verhindert.

39      De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist verzoeksters argumenten.

40      Om te beginnen brengt het Gerecht in herinnering dat uit de considerans van verordening 2020/2092 blijkt dat deze is vastgesteld op grond van het VWEU en met name artikel 322, lid 1, onder a), ervan.

41      In artikel 1van verordening 2020/2092 staat te lezen dat bij deze verordening „de regels [worden] vastgesteld die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de Uniebegroting bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de lidstaten”.

42      Volgens artikel 322, lid 1, onder a), VWEU stellen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van de Rekenkamer bij verordeningen „de financiële regels vast, met name betreffende de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd, alsmede de wijze waarop rekening en verantwoording wordt gedaan en de rekeningen worden nagezien”.

43      Het Hof heeft bevestigd dat, overeenkomstig het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 5, lid 2, VEU en het beginsel van een samenhangend Uniebeleid van artikel 7 VWEU, de rechtsstaat kan dienen als basis voor een conditionaliteitsregime dat onder het begrip „financiële regels” in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU valt (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 128, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 146).

44      Aldus kan een conditionaliteitsregime onder het begrip „financiële regels” van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU vallen wanneer dat regime voor de ontvangst van financiering uit de Uniebegroting een horizontale conditionaliteit invoert die verband houdt met de eerbiediging van de waarde van de rechtsstaat van artikel 2 VEU door een lidstaat en betrekking heeft op de uitvoering van de Uniebegroting (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 133, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 151).

45      Een dergelijk regime wordt gerechtvaardigd door het feit dat er een duidelijk verband bestaat tussen de eerbiediging van de rechtsstaat en de doeltreffende uitvoering van de Uniebegroting, zoals uit overweging 13 van verordening 2020/2092 blijkt.

46      De Uniebegroting is immers een van de belangrijkste instrumenten waarmee via het beleid en het optreden van de Unie uitdrukking kan worden gegeven aan het solidariteitsbeginsel van artikel 2 VEU, welk beginsel zelf een van de grondbeginselen van het Unierecht vormt. De toepassing van dat beginsel door middel van die begroting berust op het feit dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten de op die begroting opgevoerde gemeenschappelijke middelen op verantwoorde wijze gebruiken. Dat wederzijdse vertrouwen berust zelf op het feit dat alle lidstaten zich ertoe hebben verbonden om de verplichtingen na te komen die krachtens het Unierecht op hen rusten, en om, zoals overigens uit overweging 5 van verordening 2020/2092 naar voren komt, voortdurend de waarden in acht te nemen die zijn verankerd in artikel 2 VEU, waaronder de waarde van de rechtsstaat (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 129, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 147).

47      Aldus is de verplichting om de rechtsstaat te eerbiedigen, waarvan de niet-nakoming kan leiden tot toepassing van het horizontale conditionaliteitsregime van artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092, gelezen in het licht van de beginselen van artikel 2, onder a), van deze verordening, een specifieke uitdrukking van de vereisten die volgens artikel 2 VEU op de lidstaten rusten vanwege hun lidmaatschap van de Unie (arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 231; zie in die zin ook arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 201).

48      In dit verband kunnen volgens de rechtspraak van het Hof slechts passende maatregelen krachtens verordening 2020/2092 worden genomen wanneer een schending van een van de beginselen als bedoeld in artikel 2, onder a), van deze verordening wordt vastgesteld die ofwel betrekking heeft op een situatie die kan worden toegerekend aan een overheidsinstantie van een lidstaat ofwel op een gedraging van een dergelijke instantie, mits die situatie of gedraging relevant is voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie en die schending voldoende rechtstreeks gevolgen heeft of dreigt te hebben voor dat goed financieel beheer of die financiële belangen (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 253, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 174).

49      Wat in het bijzonder uitvoeringsbesluit 2022/2506 betreft, blijkt uit de considerans ervan dat de Raad dit besluit heeft vastgesteld op grond van artikel 6, lid 10, van verordening 2020/2092, naar aanleiding van een voorstel van de Commissie met daarin de overeenkomstig artikel 6, lid 9, van deze verordening te nemen passende maatregelen, en dat uitvoeringsbesluit 2022/2506 dus gericht is op de bescherming van de Uniebegroting en de eerbiediging van de beginselen van de rechtsstaat.

50      De bestreden bepaling is meer bepaald het resultaat van de toepassing van een van de maatregelen in artikel 5, lid 1, van verordening 2020/2092, waarbij de Commissie meende dat de voorwaarden van artikel 4 van verordening 2020/2092 vervuld waren en dat de door Hongarije voorgestelde corrigerende maatregelen geen bevredigend antwoord boden op haar bevindingen die stonden in de schriftelijke kennisgeving die zij krachtens artikel 6 van verordening 2020/2092 had gedaan.

51      Artikel 5, lid 1, onder a), ii), van deze verordening bepaalt dat waar de Commissie de Uniebegroting in direct of indirect beheer uitvoert op grond van artikel 62, lid 1, punten a) en c), van verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1) en indien de ontvanger van middelen uit deze begroting een overheidsdienst is, de Raad de Commissie kan verbieden om met die dienst nieuwe juridische verbintenissen aan te gaan.

52      Hoewel uit artikel 6, onder e), en artikel 4, lid 3, VWEU blijkt dat de Unie op het gebied van onderwijs slechts een ondersteunende bevoegdheid heeft en op het gebied van onderzoek een gedeelde bevoegdheid, heeft de Raad dus bij de vaststelling van uitvoeringsbesluit 2022/2506 en met name van de bestreden bepaling geen bevoegdheid in deze gebieden uitgeoefend, zoals verzoekster betoogt. Hij heeft louter een bevoegdheid uitgeoefend met betrekking tot de opstelling en uitvoering van de Uniebegroting, in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU, die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 241).

53      Afgezien daarvan, en onverminderd de bevoegdheden van de lidstaten op het gebied van onderwijs en onderzoek, beschikt de Unie duidelijk over de bevoegdheid om maatregelen te nemen ter ondersteuning, coördinatie of aanvulling van het optreden van de lidstaten op het gebied van onderwijs, zoals blijkt uit verordening (EU) 2021/695 van het Europees Parlement en de Raad van 28 april 2021 tot vaststelling van Horizon Europa – het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie, tot vaststelling van de regels voor deelname en verspreiding en tot intrekking van verordeningen (EU) nr. 1290/2013 en (EU) nr. 1291/2013 (PB 2021, L 170, blz. 1), of uit verordening (EU) 2021/817 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2021 tot vaststelling van „Erasmus+”: het programma van de Unie voor onderwijs en opleiding, jeugd en sport, en tot intrekking van verordening (EU) nr. 1288/2013 (PB 2021 L 189, blz. 1), en moet ook worden vastgesteld dat de Unie noodzakelijkerwijs ook bevoegd is om de uitvoering van haar begroting voor deze programma’s voorlopig op te schorten ten aanzien van bepaalde lidstaten, onder de bij wet vastgestelde voorwaarden en met name krachtens verordening 2020/2092 in geval van schending van de beginselen van de rechtsstaat.

54      Wat het subsidiariteitsbeginsel betreft, moet worden onderstreept dat uit artikel 5, lid 3, VEU blijkt dat de bepalingen van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid enkel gelden voor de „gebieden die niet onder [de] exclusieve bevoegdheid [van de Unie] vallen”.

55      In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat de rechtsgrondslag van verordening 2020/2092, zoals in punt 40 hierboven in herinnering is gebracht, artikel 322, lid 1, onder a), VWEU is, aangezien deze verordening tot doel heeft de Uniebegroting te beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat.

56      Voorts heeft het Hof bevestigd dat het voorstel voor een verordening dat tot vaststelling van verordening 2020/2092 heeft geleid onder de kop „Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)” terecht preciseerde dat „[f]inanciële regels voor de begroting van de Unie uit hoofde van artikel 322 [VWEU] [...] niet [zouden] kunnen worden vastgesteld op het niveau van de lidstaten” (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 240).

57      Hieruit volgt dat verordening 2020/2092, die financiële regels bevat voor de wijze waarop de Uniebegroting wordt opgesteld en uitgevoerd in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU, onder de exclusieve uitoefening van een bevoegdheid van de Unie valt die verband houdt met haar werking en die vanwege haar aard enkel door de Unie zelf kan worden uitgeoefend (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 241).

58      Aangezien uitvoeringsbesluit 2022/2506 is vastgesteld op grond van verordening 2020/2092, die onder een exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, kan het subsidiariteitsbeginsel dus niet van toepassing zijn.

59      Wat verzoeksters argument betreft dat artikel 67, lid 1, VWEU is geschonden omdat de bestreden bepaling het Hongaarse rechtsstelsel miskent en de werking verhindert van de hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van trusts van algemeen belang, moet worden opgemerkt dat volgens dit artikel, dat deel uitmaakt van titel V van het derde deel van het VWEU, de Unie een ruimte is van vrijheid, veiligheid en recht waarin de grondrechten en de verschillende rechtsstelsels en -tradities van de lidstaten worden geëerbiedigd. Dit argument is in casu echter niet ter zake dienend, aangezien de bestreden bepaling geen verband houdt met aangelegenheden die vallen onder de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vallen als bedoeld in artikel 67, lid 1, VWEU.

60      Bijgevolg moeten verzoeksters middelen en grieven inzake de onbevoegdheid van de Raad om de bestreden bepaling vast te stellen, worden afgewezen.

 Middelen en grieven inzake schending van het recht om te worden gehoorden van hetrecht om te worden geraadpleegd

61      Verzoekster betoogt dat noch de Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang – waaronder zijzelf – noch de studenten of onderzoekers daarvan hebben deelgenomen aan de procedure die tot de vaststelling van uitvoeringsbesluit 2022/2506 heeft geleid, en dat hierbij dus geen rekening is kunnen worden gehouden met hun standpunten, niettegenstaande de bestreden bepaling voor hen gevolgen heeft.

62      Volgens haar is de bestreden bepaling in strijd met artikel 11 VEU omdat de Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang en hun studenten, docenten, onderzoekers en partners niet zijn gehoord.

63      De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist verzoeksters argumenten en voert ook aan dat het middel inzake schending van het recht om te worden geraadpleegd niet-ontvankelijk is.

64      Wat de niet-ontvankelijkheid daarvan betreft, voert de Raad in de eerste plaats aan dat het middel inzake schending van het recht om te worden geraadpleegd onvoldoende duidelijk en nauwkeurig is uiteengezet in het verzoekschrift.

65      Uit het verzoekschrift blijkt evenwel dat verzoekster stelt dat de niet-raadpleging van de Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang en van hun studenten, docenten, onderzoekers en partners, vóór de vaststelling van de bepaling, in strijd is met artikel 11 VEU.

66      Verzoekster heeft dan ook, zij het beknopt, in het verzoekschrift de wezenlijke feitelijke en juridische elementen waarop zij zich baseert coherent en begrijpelijk weergegeven.

67      Derhalve moet het door de Raad opgeworpen middel van niet-ontvankelijkheid dat is ontleend aan schending van artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering, worden afgewezen.

68      Wat in de tweede plaats de door verzoekster gestelde schending van het recht om te worden gehoord betreft, zij eraan herinnerd dat dit recht is verankerd in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest en met name het recht behelst van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen.

69      Het recht om te worden gehoord maakt deel uit van de rechten van de verdediging en vormt een algemeen beginsel van Unierecht dat ook bij gebreke van specifieke regelgeving dienaangaande toepassing vindt. Dit beginsel verlangt dat wanneer besluiten de belangen van de adressaten aanmerkelijk beïnvloeden, deze laatsten in staat moeten worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over hetgeen als grond voor die besluiten tegen hen wordt ingebracht (zie arrest van 28 oktober 2021, Vialto Consulting/Commissie, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, punt 122 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

70      Het recht om te worden gehoord in een administratieve procedure betreffende een welbepaalde persoon, dat zelfs bij ontbreken van enige regeling inzake de betrokken procedure in acht moet worden genomen, kan echter niet worden geacht ook te gelden in een procedure tot vaststelling van een algemene maatregel (zie in die zin arresten van 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Commissie, C‑259/22 P, niet gepubliceerd, EU:C:2023:513, punt 50, en 11 september 2002, Alpharma/Raad, T‑70/99, EU:T:2002:210, punt 388 en aldaar aangehaalde rechtspraak), zoals uitvoeringsbesluit 2022/2506 (zie in die zin beschikking van 4 april 2024, Debreceni Egyetem/Raad, T‑115/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:209, punt 36).

71      Wat in het bijzonder handelingen van algemene strekking betreft, verlangen noch het totstandkomingsproces ervan, noch die handelingen zelf, op grond van algemene beginselen van het Unierecht zoals het recht om te worden gehoord, geraadpleegd of geïnformeerd, dat de betrokken personen daaraan deelnemen. Dat is anders wanneer een dergelijk procedureel recht op grond van een uitdrukkelijke bepaling van het wettelijke kader voor de vaststelling van die handeling aan de betrokken persoon wordt toegekend (arrest van 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Commissie, C‑259/22 P, niet gepubliceerd, EU:C:2023:513, punt 51; zie ook arrest van 19 december 2019, Probelte/Commissie, T‑67/18, EU:T:2019:873, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

72      De procedure van artikel 6, leden 1 tot en met 9, van verordening 2020/2092 voor de vaststelling van passende maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting legt enkel de verplichting op om de betrokken lidstaat te raadplegen en voorziet in de verschillende uitwisselingen tussen de Commissie en die lidstaat. Verzoekster betwist overigens niet dat deze procedure naar behoren is gevolgd. Afgezien daarvan volgt in dit geval uit de overwegingen 1, 2, 6 en 8 tot en met 10 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 dat de Commissie een dialoog met de Hongaarse autoriteiten heeft gevoerd alvorens haar voorstel aan de Raad te zenden.

73      Daarnaast hebben de Commissie en de Raad geen individuele schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, systemische fraude of concrete belangenconflicten waarbij verzoekster betrokken was, aangevoerd die de vaststelling van specifieke maatregelen op grond van verordening 2020/2092 zouden rechtvaardigen en waardoor verzoekster het recht om te worden gehoord zou moeten hebben. Het enkele feit dat de bestreden bepaling verzoekster wegens ernstige systemische schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, die door de Commissie en de Raad worden aangevoerd, op dezelfde wijze raakt als andere begunstigden, verleent haar nog geen dergelijk bijzonder procedureel recht.

74      In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat verzoekster zich niet kan beroepen op schending van haar recht om te worden gehoord.

75      Wat in de derde plaats de schending van het recht om te worden geraadpleegd betreft, beroept verzoekster zich in het bijzonder op artikel 11, lid 3, VEU, dat bepaalt dat „[t]er wille van de samenhang en de transparantie van het optreden van de Unie [...] de Europese Commissie op ruime schaal overleg [pleegt] met de betrokken partijen”.

76      Zoals echter uit punt 72 hierboven blijkt, legt artikel 6 van verordening 2020/2092 uitsluitend de verplichting op om de betrokken lidstaat te raadplegen, hetgeen is gebeurd en hetgeen verzoekster hoe dan ook niet betwist.

77      Bovendien moet worden vastgesteld dat het betoog dat verzoekster op dit punt voert, samenvalt met haar betoog over schending van het recht om te worden gehoord.

78      Bijgevolg moet haar middel inzake schending van haar recht om te worden geraadpleegd, worden afgewezen om dezelfde redenen als die welke geleid hebben tot de afwijzing van haar betoog over het recht om te worden gehoord, die in de punten 72 en 73 hierboven zijn uiteengezet.

79      Derhalve moeten de middelen en grieven inzake schending van het recht om te worden gehoord en van het recht om te worden geraadpleegd, worden afgewezen.

 Middelen inzakeschending van de beginselen van rechtszekerheid, gelijke behandeling en non-discriminatieen van de artikelen 120 en 124 VWEU

80      Om te beginnen stelt verzoekster dat het volgens uitvoeringsbesluit 2022/2506 de mogelijkheid is dat hoge politieke bestuurders zitting nemen in raden van bestuur van stichtingen voor het beheer van publieke activa, die de vrees voor politieke belangenconflicten motiveert. De term „hoge politieke bestuurders ” in overweging 43 van dit besluit voldoet volgens haar echter niet aan het vereiste van duidelijkheid van normen. Deze uitdrukking komt namelijk met geen enkel welbepaald begrip overeen, wat de deur openzet voor arbitraire uitleggingen en misbruik van de bestreden bepaling en wat in strijd is met beginsel van rechtszekerheid.

81      Bovendien zijn er volgens verzoekster onder de leden van de raad van bestuur van de trust die haar in handen heeft, geen „hoge politieke bestuurders”.

82      Ten tweede stelt verzoekster dat de bestreden bepaling Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang – zoals zijzelf – discrimineert ten opzichte van zowel Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die een andere rechtsvorm hebben als hogeronderwijsinstellingen uit andere lidstaten (te weten Finland en Nederland) met vergelijkbare structuren.

83      Zij verwijst ter ondersteuning van dit argument naar twee bijlagen bij de repliek (de bijlagen A.17 en A.18) waarmee de autonomie van hogeronderwijsinstellingen kan worden beoordeeld. Het betreft respectievelijk een door een adviesbureau gevoerde studie naar verzoeksters bestuursstructuur en een door hetzelfde bureau gemaakte internationale vergelijking.

84      Ten derde betoogt verzoekster dat de bestreden bepaling afbreuk doet aan het beginsel van gelijke behandeling, dat is neergelegd in artikel 9 VEU. Zij discrimineert namelijk studenten, docenten, onderzoekers en partners van Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang ten opzichte van studenten, docenten, onderzoekers en partners van andere hogeronderwijsinstellingen die niet in handen zijn van trusts van openbaar belang.

85      Ten vierde stelt zij dat de bestreden bepaling in strijd is met het beginsel van een op vrije mededinging gebaseerde markteconomie, neergelegd in artikel 120 VWEU, aangezien die bepaling Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van trusts van openbaar belang en hun studenten, docenten, onderzoekers en partners benadeelt ten opzichte van hogeronderwijsinstellingen met andere structuren en hún studenten, docenten, onderzoekers en partners.

86      Ten vijfde betoogt zij dat de bestreden bepaling Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust, die niet langer in aanmerking komen voor middelen uit de Unieprogramma’s, benadeelt ten opzichte van andere instellingen die enkel en alleen omdat zij een andere rechtsvorm hebben „bevoorrechte toegang” hebben tot de financiële middelen van de Unie, wat in strijd is met artikel 124 VWEU.

87      De Raad, ondersteund door de Commissie en het Parlement, betwist verzoeksters betoog en stelt in zijn dupliek dat de bijlagen A.17 en A.18 bij de repliek niet-ontvankelijk zijn, aangezien zij qua presentatie niet voldoen aan artikel 85, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.

88      Wat de ontvankelijkheid van de bijlagen A.17 en A.18 betreft, die voor het eerst bij de repliek zijn overgelegd, zij eraan herinnerd dat artikel 85, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat de hoofdpartijen in de repliek en in de dupliek nog bewijs kunnen overleggen of kunnen aanbieden om hun stellingen nader te bewijzen, mits de vertraging waarmee dit geschiedt, wordt gerechtvaardigd. Volgens de rechtspraak is de vervalregel van artikel 85, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering evenwel niet van toepassing op het tegenbewijs en nadere bewijsaanbiedingen na tegenbewijs in het verweerschrift van de tegenpartij. Deze bepaling betreft namelijk nieuwe bewijsaanbiedingen en moet worden gezien in het licht van artikel 92, lid 7, van dit Reglement, dat uitdrukkelijk bepaalt dat het tegenbewijs vrijstaat en nadere bewijsaanbiedingen toegelaten zijn [arresten van 17 december 1998, Baustahlgewebe/Commissie, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, punt 72, en 13 december 2018, Monolith Frost/EUIPO – Dovgan (PLOMBIR), T‑830/16, EU:T:2018:941, punten 21‑23].

89      In casu heeft verzoekster in haar repliek aangegeven dat die bewijsaanbiedingen bedoeld waren om, ten eerste, te reageren op de argumenten en bewijzen die de Raad in zijn verweerschrift had aangevoerd, waarin werd gesteld dat de bestuursstructuur van Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die door trusts van openbaar belang worden beheerd, onvoldoende waarborgen biedt tegen belangenconflicten en, ten tweede, haar betoog in verband met de vergelijking tussen het Hongaarse model en buitenlandse stelsels verder uit te werken.

90      Vastgesteld zij inderdaad dat de Raad zich in zijn verweerschrift heeft beroepen op het feit dat zijn beoordeling werd bevestigd door andere gezaghebbende organisaties, zoals het Hongaarse Helsinki-comité en de European University Association (EUA) (vereniging voor Europese universiteiten), en door een recent onderzoek waaruit bleek dat „van de 106 zetels in de raden van bestuur van de 21 stichtingen (volgens de cijfers van januari 2022) 31 werden bekleed door actieve politici [...] en 4 door voormalige politici van de regerende partij, en dat talrijke andere zetels waren toegewezen aan zakenvrouwen en -mannen en aan intellectuelen die openlijk voorstander waren van de regerende partij”.

91      Ook wat de vergelijking met de rechtsstelsels van andere lidstaten betreft, heeft de Raad zich in zijn verweerschrift op de in punt 90 hierboven genoemde studie beroepen en aangevoerd dat „hoewel het invoeren van bestuursraden met aanzienlijke beslissingsbevoegdheid in de lijn ligt van een internationale trend op het vlak van bestuursvormen, de Hongaarse hervorming bepaalde bijzonderheden vertoont, namelijk het feit dat de instellingen niet betrokken worden bij de selectie van de leden, het grote aantal regeringsgezinde politici onder de leden van de raad van bestuur en de benoeming voor het leven van de leden van de raad van bestuur”.

92      De bijlagen A.17 en A.18 bij de repliek moeten dus worden toegelaten als tegenwijsaanbiedingen.

93      Wat in de eerste plaats de schending van het beginsel van rechtszekerheid betreft, zij erop gewezen dat dit beginsel volgens vaste rechtspraak vereist dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en dat hun toepassing voorzienbaar is voor de justitiabelen, in het bijzonder wanneer zij nadelige gevolgen kunnen hebben. Dit beginsel vereist met name dat een regeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die worden opgelegd, nauwkeurig te kennen, en dat zij ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 319 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

94      Die vereisten kunnen evenwel niet aldus worden opgevat dat zij zich ertegen verzetten dat de Uniewetgever in een bepaling van een handeling die wordt vastgesteld, een abstract juridisch begrip gebruikt, of dat zij verlangen dat in een dergelijke abstracte bepaling de verschillende concrete gevallen worden genoemd waarop die bepaling kan worden toegepast, aangezien al die gevallen niet vooraf door de betrokken instelling kunnen worden bepaald (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 320 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

95      Bijgevolg is een bepaling van een Uniehandeling alleen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel wegens onduidelijkheid indien zij zo dubbelzinnig is dat de justitiabelen eventuele twijfels over de draagwijdte of de betekenis ervan niet met voldoende zekerheid opzij kunnen zetten (zie in die zin arresten van 14 april 2005, België/Commissie, C‑110/03, EU:C:2005:223, punt 31, en 22 mei 2007, Mebrom/Commissie, T‑216/05, EU:T:2007:148, punt 108).

96      In casu staat in de bestreden bepaling te lezen dat „[i]ndien de Commissie de Uniebegroting [...] uitvoert [...], [er] geen juridische verplichtingen [worden] aangegaan met trusts van openbaar belang die op grond van de Hongaarse wet IX [...] zijn opgericht of [met] entiteiten in het bezit van dergelijke trusts van openbaar belang”.

97      Aldus volgt uit de bestreden bepaling dat het feit dat verzoekster een entiteit is die in handen is van een op grond van de Hongaarse wet IX opgerichte trust van openbaar belang, de Commissie belet om juridische verplichtingen met haar aan te gaan waar die instelling in direct of indirect beheer de Uniebegroting uitvoert.

98      Derhalve is de bestreden bepaling voldoende duidelijk en nauwkeurig en voldoet zij dus aan de vereisten van het beginsel van rechtszekerheid.

99      Hieraan wordt niet afgedaan door verzoeksters betoog dat het begrip „hoge politieke bestuurders” in overweging 43 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 niet voldoet aan het vereiste dat normen duidelijk moeten zijn.

100    Uit de bewoordingen van overweging 43 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 blijkt namelijk dat de termen „hoge politieke bestuurders” en „hoge ambtenaren” verwijzen naar hoge politieke bestuurders van de Hongaarse Nationale Vergadering en van Hongaarse autonome organen.

101    Bijgevolg kan verzoekster niet met succes stellen dat de termen „hoge politieke bestuurders” in overweging 43 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 haar niet in staat stellen om met voldoende zekerheid de draagwijdte of betekenis van de bestreden bepaling vast te stellen.

102    Hoe dan ook heeft overweging 43 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 niet tot doel de termen „hoge politieke bestuurders” of „hoge ambtenaren” te definiëren, maar wordt daarin gewoon uitgelegd waarom Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang, worden uitgesloten van Uniefinanciering.

103    Zoals de Commissie terecht heeft benadrukt, staan in de Hongaarse regeling trouwens dezelfde of zeer vergelijkbare bewoordingen. Zo wordt in artikel 182 van de kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény [wet nr. CXXV van 2018 betreffende het regeringsbestuur (Magyar Közlöny 2018/208.)] ook de term „hoge politieke bestuurder” gebruikt, die dus ondubbelzinnig is.

104    Wat ten tweede de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie betreft, volgt uit vaste rechtspraak dat het beginsel van gelijke behandeling, als algemeen beginsel van Unierecht, vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Een verschil in behandeling is gerechtvaardigd indien het berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een door de betrokken wetgeving nagestreefd wettelijk toelaatbaar doel, en dit verschil in verhouding staat tot het met de betrokken behandeling nagestreefde doel (zie arrest van 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

105    Of verschillende situaties vergelijkbaar zijn, moet worden beoordeeld aan de hand van alle aspecten die deze situaties kenmerken. Die aspecten moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waarvan deze handeling deel uitmaakt (zie arrest van 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

106    Aangezien verzoekster schending van het beginsel van gelijke behandeling heeft aangevoerd, staat het aan haar om nauwkeurig uiteen te zetten welke vergelijkbare situaties volgens haar verschillend zijn behandeld of welke verschillende situaties volgens haar gelijk zijn behandeld [zie in die zin arrest van 12 april 2013, Du Pont de Nemours (Frankrijk) e.a./Commissie, T‑31/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:167, punt 311].

107    In casu betoogt zij in de eerste plaats dat zij wordt benadeeld ten opzichte van Hongaarse publieke hogeronderwijsinstellingen die niet in handen zijn van een trust van openbaar belang, omdat die instellingen niet onder de bestreden bepaling vallen.

108    Dienaangaande blijkt uit de overwegingen 11, 13, 29 en 43 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 dat het Hongaarse regelgevingskader hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders niet belet om zitting te nemen in raden van bestuur van stichtingen die publieke activa beheren.

109    Het is met name deze bijzonderheid, die eigen is aan de wetgeving die geldt voor trusts van openbaar belang en entiteiten in handen daarvan, die de grondslag is geweest voor de vaststelling van de bestreden bepaling.

110    Verzoekster heeft niet aangetoond dat Hongaarse hongeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van Hongaarse hongeronderwijsinstellingen die in handen zijn van de staat of die een andere rechtsvorm hebben.

111    Zij stelt namelijk dat er in het Hongaarse recht geen enkel verschil tussen instellingen bestaat in termen van bevoegdheden die de houdende entiteit heeft om de in eigendom zijnde entiteit „aan te sturen”.

112    Zij stelt echter ook dat, in termen van autonomie van die instellingen, bij instellingen die in handen zijn van de staat alleen een minister, dat wil zeggen een politieke persoon, de hogeronderwijsinstellingen „aanstuurt”, terwijl bij hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van trusts, het de raad van bestuur van de trust is. Met andere woorden: hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van trusts van openbaar belang hebben een soepeler kader dan hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van de Staat. Verzoekster geeft ook aan dat er tussen deze verschillende soorten instellingen verschillen zijn wat betreft de mechanismen voor operationele besluitvorming en de financieringsbronnen ervan.

113    Bijgevolg bevinden hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van de Staat en die welke in handen zijn van trusts van openbaar belang zich in verschillende situaties.

114    Wat ten tweede verzoeksters argument betreft dat Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang, zoals zijzelf, gediscrimineerd worden ten opzichte van hogeronderwijsinstellingen uit andere lidstaten (te weten Finland en Nederland) met soortgelijke structuren, moet worden vastgesteld dat zij zelf erkent dat de situatie van die eerstgenoemde instellingen verschilt van die van instellingen uit andere lidstaten.

115    Derhalve heeft zij evenmin aangetoond dat Hongaarse hongeronderwijsinstellingen zoals zijzelf die in handen zijn van een trust van openbaar belang, zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van hogeronderwijsinstellingen uit andere lidstaten.

116    Wat in de derde plaats de vermeende schending van artikel 9 VEU betreft, zij eraan herinnerd dat dit artikel onder meer bepaalt dat de Unie in al haar activiteiten het beginsel van gelijkheid van haar burgers eerbiedigt, die gelijke aandacht genieten van haar instellingen, organen en instanties.

117    Wat in casu de vraag betreft of de bestreden bepaling het beginsel van gelijke behandeling schendt omdat de studenten, docenten, onderzoekers en partners van Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang worden benadeeld ten opzichte van studenten, docenten, onderzoekers en partners van andere hogeronderwijsinstellingen die niet in handen zijn van trusts van openbaar belang, moet worden opgemerkt dat verzoekster niet heeft aangetoond dat al deze studenten, docenten, onderzoekers en partners zich in een vergelijkbare situatie bevonden.

118    Wat in de vierde plaats de schending van de artikelen 120 en 124 VWEU betreft, steunt verzoeksters betoog op het feit dat de bestreden bepaling discriminatoir en ongerechtvaardigd is omdat zij haar discrimineert en een concurrentienadeel oplevert ten opzichte van andere universiteiten, wat volgens haar in strijd is met het beginsel van een op vrije mededinging gebaseerde markteconomie. Deze argumenten overlappen dus met de argumenten inzake schending van het beginsel van gelijke behandeling.

119    Bijgevolg moeten de middelen inzake schending van de beginselen van rechtszekerheid, gelijke behandeling en non-discriminatie en van de artikelen 120 en 124 VWEU ongegrond worden verklaard.

 Middelen engrieven inzakeschendingvan verordening 2020/2092enschending van artikel 2 VEUen van de artikelen 48 en 52 van het Handvest

120    Verzoekster voert in essentie, ten eerste, schending van verordening 2020/2092 aan en, ten tweede, schending van artikel 2 VEU en van de artikelen 48 en 52 van het Handvest. Deze grieven moeten achtereenvolgens worden behandeld.

121    In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 4 van verordening 2020/2092 bepaalt onder welke voorwaarden op grond van deze verordening passende maatregelen kunnen worden vastgesteld.

122    Volgens artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092 kunnen er passende maatregelen worden genomen indien overeenkomstig artikel 6 van deze verordening wordt vastgesteld dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.

123    Krachtens artikel 6 van verordening 2020/2092 zet de Commissie in een schriftelijke kennisgeving aan de betrokken lidstaat de feitelijke elementen en de specifieke redenen uiteen waarop zij haar vaststelling baseert dat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat aan de voorwaarden van artikel 4, lid 1, van die verordening is voldaan (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 338), en met name dat die schendingen voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Die laatste voorwaarde vereist dus dat er een daadwerkelijk verband tussen die schendingen en dergelijke (dreigende) gevolgen wordt vastgesteld (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punten 111 en 147).

124    Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat het voorkomen van gevolgen als bedoeld in artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092 vereist dat vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat gevolgen „dreigen” te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en dus dat de Commissie en de Raad bewijzen dat het zeer waarschijnlijk is dat die gevolgen werkelijkheid worden in verband met de in artikel 4, lid 2, van verordening 2020/2092 bedoelde situaties of gedragingen van de overheidsinstanties (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 299).

125    Derhalve blijkt uit een gezamenlijke lezing van artikel 4 en artikel 6, lid 1, van verordening 2020/2092 dat de Raad en de Commissie, ter rechtvaardiging van de passende maatregelen op grond van deze verordening, concreet moeten vaststellen, ten eerste, dat er gegronde redenen zijn om te oordelen dat ten minste één van de in artikel 2, onder a), van die verordening genoemde beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat is geschonden; ten tweede, dat die schending betrekking heeft op ten minste één van de situaties die kunnen worden toegerekend aan een overheidsinstantie van een lidstaat of op gedragingen van een dergelijke overheidsinstantie als bedoeld in artikel 4, lid 2, van die verordening, voor zover die situaties of gedragingen relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en, ten derde, dat die schending voldoende rechtstreeks gevolgen heeft of dreigt te hebben voor dat goede financiële beheer of voor de bescherming van die financiële belangen vanwege een daadwerkelijk verband tussen die schending en die (dreigende) gevolgen (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 288).

126    De argumenten van partijen moeten tegen de achtergrond van deze overwegingen worden onderzocht.

 Grieven inzake schending van de beginselen van de rechtsstaat

127    In haar middelen en grieven over schending van de rechtsstaat betoogt verzoekster om te beginnen met name dat de bestreden bepaling verordening 2020/2092 schendt omdat de werkingssfeer ervan te ruim is. Die bepaling is namelijk gericht tot alle Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang, niet uitsluitend tot Hongarije. Volgens haar kon die bepaling uitsluitend zien op betalingen die voortkwamen uit juridische verbintenissen die rechtstreeks ten gunste van Hongarije werden aangegaan.

128    Verzoekster stelt verder dat de bestreden bepaling berust op een kennelijke beoordelingsfout die resulteert uit het feit dat de Raad de feiten onjuist heeft weergegeven. Ten eerste is het belangenconflict dat wordt aangevoerd om de maatregel uit de bestreden bepaling te rechtvaardigen, namelijk dat „hoge ambtenaren, met inbegrip van hoge politieke bestuurders van de Nationale Vergadering en de autonome organen van Hongarije, zitting [kunnen] nemen in raden van bestuur van stichtingen voor het beheer van publieke activa”, immers niet aanwezig bij verzoekster of de trust die haar in handen heeft. Ten tweede worden alle overheidsfinancieringen en subsidies rechtstreeks door verzoekster ontvangen en heeft de trust die haar in handen heeft geen enkele invloed op het gebruik van haar middelen. Verzoekster benadrukt dat het belangenconflict waarop de bestreden bepaling steunt, bij haar niet aanwezig is, en dat de Raad die bepaling dus heeft vastgesteld zonder eerst na te gaan of de problematiek van politieke belangenconflicten daadwerkelijk aanwezig was bij haar.

129    Tot slot betoogt verzoekster onder meer dat de Raad in overweging 11 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 ten onrechte heeft gemeend dat de overheidsopdrachtenregels niet gelden voor hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van trusts van openbaar belang, aangezien zij onderworpen is aan de Hongaarse aanbestedingsprocedures.

130    De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist dit betoog.

131    Meteen moet verzoeksters betoog worden afgewezen waar zij stelt dat de bestreden bepaling verordening 2020/2092 schendt omdat zij een te ruime werkingssfeer heeft omdat zij gericht is tot alle Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang en niet uitsluitend tot Hongarije, en waar zij stelt dat de Raad ten onrechte heeft gemeend dat entiteiten die in handen zijn van trusts van openbaar belang, zoals verzoekster, niet onderworpen zijn aan de overheidsopdrachtenregels.

132    Wat ten eerste de werkingssfeer van uitvoeringsbesluit 2022/2506 betreft, staat in artikel 5 ervan uitdrukkelijk te lezen dat „[d]it besluit [...] gericht [is] tot Hongarije”, zoals verzoekster in punt 41 van haar verzoekschrift heeft aangegeven.

133    Dat uitvoeringsbesluit 2022/2506 tot Hongarije gericht is, betekent evenwel niet dat dit besluit alleen kan zien op juridische verbintenissen waarvan Hongarije de rechtstreekse begunstigde is, anders dan verzoekster beweert.

134    Artikel 5, lid 1, onder a), ii), van verordening 2020/2092 bepaalt namelijk dat waar de Commissie de Uniebegroting in direct of indirect beheer uitvoert op grond van artikel 62, lid 1, onder a) en c), van het Financieel Reglement en de ontvanger van die middelen een overheidsdienst is, de Raad de Commissie kan verbieden om met die entiteit nieuwe juridische verbintenissen aan te gaan.

135    Het begrip „overheidsdienst” wordt in artikel 2, onder b), van verordening 2020/2092 gedefinieerd als „een overheidsinstantie, op eender welk bestuursniveaus, [...] alsook lidstaatorganisaties in de zin van artikel 2, punt 42, van verordening (EU, Euratom) 2018/1046”. Ten tijde van de vaststelling van uitvoeringsbesluit 2022/2506 werd in artikel 2, punt 42, van het Financieel Reglement het begrip „lidstaatorganisatie” gedefinieerd als een „in een lidstaat als publiekrechtelijke instantie of privaatrechtelijke instantie opgerichte entiteit waaraan een openbaredienstverleningstaak is toevertrouwd en passende door de lidstaat verstrekte financiële garanties zijn gegeven”. Reeds uit de bewoordingen van deze bepalingen blijkt dat Hongaarse trusts van openbaar belang „lidstaatorganisaties” zijn en dus „publiekrechtelijke instanties” die „ontvanger” kunnen zijn in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), ii), van verordening 2020/2092.

136    Uitvoeringsbesluit 2022/2506 hoeft dus niet alleen te zien op juridische verbintenissen waarvan Hongarije de rechtstreekse begunstigde is.

137    Wat ten tweede het toepassen van de overheidsopdrachtenregels betreft op de trusts van openbaar belang en de entiteiten, zoals verzoekster, die zij in handen hebben, moet in herinnering worden gebracht dat de Raad in de overwegingen 3 en 11 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 heeft aangegeven dat de Commissie initieel bezwaren had met betrekking tot de niet-toepassing van de overheidsopdrachtenregels en de belangenconflictenregels op trusts van openbaar belang en entiteiten die zij in handen hebben.

138    In overweging 29 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 staat echter te lezen dat met de door Hongarije voorgestelde corrigerende maatregelen, alle samengenomen, in beginsel de problemen konden worden aangepakt met betrekking tot systemische onregelmatigheden, tekortkomingen en zwakke punten bij overheidsopdrachten, risico’s van belangenconflicten en zorgen over trusts van openbaar belang.

139    Het Gerecht leidt daar dan ook uit af dat de ernstige systemische tekortkomingen in de openbare aanbestedingsprocedures als gevolg van de niet-toepassing van de overheidsopdrachten‑ en belangenconflictenregels op trusts van openbaar belang en entiteiten in handen daarvan, zijn opgelost door de corrigerende maatregelen van Hongarije. Die tekortkomingen zijn dus als zodanig en voor zover zij uitsluitend zien op trusts van openbaar belang, niet langer het voorwerp van de door de Raad in uitvoeringsbesluit 2022/2506 aangevoerde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, wat betekent, anders dan verzoekster beweert, dat de Raad de bestreden bepaling niet heeft vastgesteld omdat hij van mening zou zijn geweest dat de overheidsopdrachtenregels niet golden voor trusts van openbaar belang of de entiteiten in hun handen.

140    De Commissie heeft ter terechtzitting trouwens bevestigd dat deze kwestie opgelost was.

141    Vervolgens moet worden opgemerkt dat verzoekster, waar zij stelt dat er bij haar geen belangenconflicten zijn, betoogt dat geen enkel lid van de trust van openbaar belang die haar in handen heeft kan worden aangemerkt als een „hoge politieke bestuurder”. Aangezien de Raad dit niet heeft onderzocht, is de schending die deze aanvoert om de bestreden bepaling te kunnen vaststellen, dus niet aangetoond wat haar betreft. Zij is volgens haar dan ook ten onrechte opgenomen in de lijst van entiteiten waarop de bestreden bepaling ziet.

142    Dit argument berust echter op een onjuist begrip van de aard van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die de Raad in uitvoeringsbesluit 2022/2506 aanvoert.

143    Het Gerecht constateert in dit verband dat de situaties of de gedragingen van de autoriteiten die in artikel 4, lid 2, onder a) tot en met h), van verordening 2020/2092 worden opgesomd als schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de zin van deze verordening, zowel individuele als systemische situaties en gedragingen omvatten. Bovendien staat in overweging 15 van verordening 2020/2092 te lezen dat niet alleen individuele schendingen van de beginselen van de rechtsstaat de financiële belangen van de Unie ernstig kunnen schaden, maar ook wijdverspreide schendingen of schendingen die worden veroorzaakt door terugkerende praktijken, nalatigheden of algemene maatregelen van overheidsinstanties.

144    Het Hof heeft in dit verband vastgesteld dat wanneer schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die naar hun aard systematisch kunnen zijn, tevens gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, de Unie niet kan worden verweten dat zij de nodige middelen inzet om dat goede financiële beheer of die financiële belangen te beschermen (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 362).

145    In casu moet worden opgemerkt dat overweging 11 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 als volgt luidt:

„[er zijn] bezwaren met betrekking tot de niet-toepassing van de [...] regels inzake belangenconflicten op trusts van openbaar belang en entiteiten in hun bezit, en het gebrek aan transparantie inzake het beheer van middelen door die trusts. Die kwesties en het feit dat ze zich herhalen, tonen aan dat de Hongaarse autoriteiten systematisch niet in staat zijn, niet handelen of niet bereid zijn om beslissingen te voorkomen die in strijd zijn met het toepasselijke recht inzake [...] belangenconflicten – en dus de risico’s op corruptie adequaat aan te pakken. De kwesties vormen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en in het bijzonder de beginselen van rechtszekerheid en van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, en doen twijfel rijzen over de scheiding der machten.”

146    Verder staat in overweging 43 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 te lezen:

„[Ondanks bepaalde wetswijzigingen] belet [het Hongaarse regelgevingskader] nog steeds niet dat hoge ambtenaren, met inbegrip van hoge politieke bestuurders van de Nationale Vergadering en de autonome organen van Hongarije, zitting nemen in raden van bestuur van stichtingen voor het beheer van publieke activa [...]. Bovendien heeft Hongarije met ingang van 1 november 2022 opnieuw de mogelijkheid ingevoerd (door middel van een uitzondering op het algemene verbod) dat hoge politieke bestuurders andere bezoldigde banen hebben, onder meer in raden van bestuur van stichtingen voor het beheer van publieke activa. De Raad is van oordeel dat om deze redenen, die nader aan de orde komen in de mededeling van de Commissie, de zwakke punten van het regelgevingskader in combinatie met de nieuwe ontwikkelingen in de wetgeving, het mogelijke belangenconflict dat de corrigerende maatregel moest aanpakken, verergeren en het kader derhalve ontoereikend maken om tegemoet te komen aan de bezwaren die de Commissie oorspronkelijk had geuit.”

147    Ten slotte luidt overweging 62 van uitvoeringsbesluit 2022/2506:

„Wat de vastgestelde inbreuken met betrekking tot trusts van algemeen belang betreft, vertoont het regelgevingskader in Hongarije, zoals hierboven uiteengezet, zwakke punten die het risico op belangenconflicten dat de corrigerende maatregel moest aanpakken, niet hebben verholpen. Gezien de ontoereikendheid van de corrigerende maatregel blijft er voor de begroting van de Unie een ernstig risico bestaan die het beste kan worden beschermd met een verbod om in het kader van programma’s onder direct of indirect beheer nieuwe juridische verbintenissen aan te gaan met trusts van openbaar belang en entiteiten in het bezit ervan [...].”

148    Uit de overwegingen 11, 43 en 62 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 volgt dat de gestelde schending van de beginselen van de rechtsstaat die gevolgen heeft of dreigt te hebben voor het goed financieel beheer van de begroting of de financiële belangen van de Unie, bestaat in een feitelijke situatie en in het Hongaarse rechtskader, waarin hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders zitting kunnen nemen in raden van bestuur van door de Hongaarse wet IX in het leven geroepen stichtingen voor het beheer van publieke activa. Deze schending van de beginselen van de rechtsstaat wordt nog verergerd door het feit dat in Hongarije met ingang van 1 november 2022 opnieuw de mogelijkheid is ingevoerd voor hoge politieke bestuurders om andere bezoldigde functies te hebben, onder meer in raden van bestuur van door deze wet in het leven geroepen stichtingen voor het beheer van publieke activa.

149    Bovendien staat in overweging 58 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 uitdrukkelijk dat „de vastgestelde gevallen van niet-naleving betrekking hebben op systemische inbreuken”.

150    In dit verband staat in punt 128 van het voorstel van de Commissie: „Wat de aard van de inbreuken betreft, is de Commissie van mening dat de beoordeling van de inbreuken die betrekking hebben op [...] belangenconflicten bij trusts van openbaar belang [...], heeft geleid tot de conclusie dat die kwesties [wezen] op schendingen van de rechtsstaat, met name die van artikel 3, punt b), van verordening [...] 2020/2092, aangezien zij geen willekeurige of onwettige besluiten van overheidsinstanties [voorkwamen, corrigeerden of bestraften] en niet [garandeerden] dat belangenconflicten worden vermeden”.

151    In punt 57 van haar voorstel heeft de Commissie zich ook op het standpunt gesteld dat de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat met name betrekking hadden op de in artikel 4, lid 2, onder h), van verordening 2020/2092 genoemde situatie, dat wil zeggen „andere situaties [...] die relevant [waren] voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie” en die in casu werden gekenmerkt door het ernstige risico op belangenconflicten als gevolg van het feit dat hoge politieke bestuurders zitting hebben in de raden van bestuur van trusts van openbaar belang.

152    Bovendien staat in punt 130 van het voorstel van de Commissie het volgende vermeld:

„[...] de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat [hebben] betrekking [...] op belangrijke delen van de overheidssector in Hongarije, d.w.z. alle overheidsinstanties die Uniemiddelen besteden en die aanbestedende diensten kunnen zijn of worden, alsook alle trusts van openbaar belang die, hoewel zij particuliere entiteiten zijn, een doelstelling van algemeen belang hebben, zoals onderwijs, onderzoek, milieu- en klimaatbescherming en bescherming van het erfgoed. De vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat zijn dus systemisch en wijdverbreid, en bijgevolg ernstig.”

153    Tot slot heeft de Commissie in punt 142 van haar voorstel opgemerkt dat het nagenoeg onmogelijk is om aan te nemen dat het verbod op het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen in het kader van programma’s in direct of indirect beheer met trusts van openbaar belang en entiteiten die zij in handen hebben, enkel van toepassing zou zijn op bepaalde trusts van openbaar belang en bepaalde entiteiten die zij in handen hebben, of aan te nemen dat gedeeltelijke juridische verbintenissen met dergelijke entiteiten kunnen worden aangegaan.

154    Zoals blijkt uit punt 70 van de mededeling van de Commissie, creëert het feit dat hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders zitting kunnen nemen in raden van bestuur van trusts van openbaar belang namelijk „een situatie waarin hoge politieke bestuurders kunnen deelnemen aan besluitvorming inzake de uitbetaling van overheidsmiddelen aan entiteiten waarin zij zelf werkzaam zijn en belangrijke besluitvormingsbevoegdheden hebben”. Zoals de Raad stelt, oefenen trusts van openbaar belang overeenkomstig hun bij wet vastgestelde aard beslissende invloed uit op en hebben zij de zeggenschap over de entiteiten die zij in handen hebben, zodat beide entiteiten in de praktijk een eenheid vormen. Hierdoor wordt elk besluit over het gebruik van middelen van de Unie door een entiteit die in handen is van een trust van openbaar belang beïnvloed door het risico van belangenconflicten met betrekking tot trusts van openbaar belang.

155    Blijkens uitvoeringsbesluit 2022/2506, gelezen in het licht van het voorstel en de mededeling van de Commissie, betrof de bezorgdheid over de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat dus het rechtskader voor trusts van openbaar belang, en met name de organisatie, de werking en het systemische gebrek aan transparantie met betrekking tot het beheer van de fondsen door die trusts en de entiteiten die zij in handen hadden, en niet de inbreuken die door hen individueel waren gepleegd, of door de entiteiten die zij in handen hadden, zoals verzoekster.

156    Aangezien de door de Raad aangevoerde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in casu systemisch van aard waren, waren de Commissie en de Raad dus niet verplicht om individuele schendingen van die beginselen door elke betrokken entiteit aan te tonen. Een dergelijke uitlegging zou het immers onmogelijk maken om maatregelen vast te stellen om systemische schendingen van die beginselen te verhelpen.

157    Bijgevolg moeten de grieven inzake schending van de beginselen van de rechtsstaat worden afgewezen.

 Grieven inzake schending van artikel 2 VEU en de artikelen 48 en 52 van het Handvest

158    Verzoekster betoogt dat er een kennelijke beoordelingsfout is begaan in verband met haar vermeende belangenconflict en dat de bestreden bepaling daardoor in strijd is met het door artikel 2 VEU gewaarborgde beginsel van de rechtsstaat, met het in artikel 48 van het Handvest neergelegde vermoeden van onschuld en met het in artikel 52 van het Handvest neergelegde evenredigheidsbeginsel.

159    Wat de schending van het beginsel van de rechtsstaat betreft (artikel 2 VEU), voert zij aan dat de Raad de bestreden bepaling heeft vastgesteld zonder eerst te verifiëren of er bij haar ook daadwerkelijk een probleem van politieke belangenconflicten aanwezig was.

160    Wat de schending van artikel 48 van het Handvest betreft, betoogt zij dat de Raad bij de vaststelling van de bestreden bepaling haar schuld heeft verondersteld – terwijl er bij haar dus geen sprake was van een belangenconflict – en haar dus een collectieve sanctie heeft opgelegd.

161    Zij benadrukt in punt 44 van het verzoekschrift ook dat zij een sanctie in de vorm van een stopzetting van financiering moet ondergaan als gevolg van wetgevingsbesluiten die niet door haar, maar door het Hongaarse parlement zijn vastgesteld.

162    Aangaande artikel 52 van het Handvest stelt verzoekster dat de bestreden bepaling het daarin neergelegde evenredigheidsbeginsel schendt omdat haar een collectieve sanctie wordt opgelegd terwijl er bij haar geen belangenconflict bestaat. De bestreden bepaling vormt dus een ongerechtvaardigde beperking van de rechten en vrijheden in de artikelen 13 en 48 van het Handvest.

163    De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist verzoeksters argumenten.

164    Om te beginnen moet verzoeksters argument rond schending van het beginsel van het vermoeden van onschuld (artikel 48, lid 1, van het Handvest) als niet ter zake dienend worden afgewezen. Of dit beginsel van toepassing is hangt namelijk af van de vraag of de procedure in kwestie een strafrechtelijk karakter heeft (zie in die zin EHRM, 8 juni 1976, Engel e.a. tegen Nederland, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82, en EHRM, 12 mei 2017, Simeonovi tegen Bulgarije, CE:ECHR:2017:0512JUD002198004, § 110). Dat is niet het geval bij de procedure die tot de vaststelling van uitvoeringsbesluit 2022/2506 heeft geleid.

165    Ook haar argument dat uitvoeringsbesluit 2022/2506 sancties oplegt aan de Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van trusts van openbaar belang, moet worden afgewezen. Volgens de rechtspraak heeft verordening 2020/2092 en dus uitvoeringsbesluit 2022/2506 namelijk tot doel om de Uniebegroting te beschermen tegen de gevolgen die voldoende rechtstreeks voortvloeien uit schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat, en niet om dergelijke schendingen als zodanig te bestraffen (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 119, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 137). Aldus legt uitvoeringsbesluit 2022/2506 verzoekster of Hongarije geen enkele sanctie op.

166    Vervolgens moet worden geconstateerd dat alle argumenten van verzoekster berusten op de veronderstelling dat zij door de bestreden bepaling niet zou mogen worden geviseerd aangezien er noch in haar raad van bestuur noch in die van de trust van openbaar belang die haar in handen heeft, hoge ambtenaren of hoge politieke bestuurders zitting hebben.

167    Dienaangaande volstaat het eraan te herinneren dat de bestreden bepaling het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen niet verbiedt wegens de concrete situatie van bepaalde trusts van openbaar belang of entiteiten in handen daarvan, maar veeleer, zoals uit de punten 149 tot en met 155 hierboven blijkt, wegens het op die trusts toepasselijke rechtskader en dus de systemische aard van de door de Raad aangevoerde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat.

168    Gelet op het voorgaande kan verzoekster niet worden gevolgd waar zij betoogt dat er ten tijde van de vaststelling van de bestreden bepaling noch in haar raad van bestuur noch in die van de trust van openbaar belang die haar in handen heeft hoge ambtenaren of hoge politieke bestuurders zitting hadden, en dat zij daarom niet mocht worden geviseerd door de bestreden bepaling.

169    Bijgevolg moeten de grieven over schending van artikel 2 VEU en de artikelen 48 en 52 van het Handvest worden afgewezen.

 Middelen engrieveninzakeschendingvan hetevenredigheidsbeginsel

170    Om te beginnen stelt verzoekster, ondersteund door Hongarije, dat de bestreden bepaling het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 5 VEU schendt. Zij voert daarbij vier argumenten aan.

171    Wat ten eerste het passende karakter van de bestreden bepaling betreft, voert zij aan dat het opschorten van alle betalingen voor de projectvoorstellen die in het kader van Erasmus+ en Horizon Europa zijn gedaan, slechts gerechtvaardigd is bij een kennelijke en onmiddellijke inbreuk die specifiek verband houdt met het gebruik van de voor die programma’s ter beschikking gestelde middelen. Daarvan is volgens haar in casu geen sprake.

172    Wat ten tweede het noodzakelijke karakter van de bestreden bepaling betreft, betoogt verzoekster dat de uitbetaling van de bedragen voor de projectvoorstellen een beveiligd, transparant proces is dat door de instellingen van de Unie wordt beheerd en gecontroleerd, en dat dus op doeltreffende wijze gericht tussenbeide kan worden gekomen zonder dat alle betalingen voor de twee programma’s hoeven te worden geblokkeerd. Het intrekken van de middelen, als gevolg van de bestreden bepaling, heeft dan ook langetermijngevolgen voor Erasmus+ en Horizon Europe alsook voor de wetenschappelijke publicaties, aangezien de ingetrokken subsidies en beurzen niet opnieuw beschikbaar zullen komen zodra de problemen met belangenconflicten – die de bestreden bepaling rechtvaardigen – eventueel zouden worden opgelost. Voor de eindbegunstigden, te weten de studenten, docenten en onderzoekers, zijn de gevolgen van de bestreden bepaling trouwens onomkeerbaar, aangezien zij niet meer kunnen deelnemen aan Erasmus+ en Horizon Europa of aan andere onderzoeksprogramma’s.

173    Verder betoogt verzoekster dat het bestaan van een theoretische mogelijkheid om de maatregel op te heffen, niet volstaat om van een tijdelijke maatregel te kunnen spreken. Het tijdelijke karakter moet inherent zijn aan de betrokken maatregel en mag niet afhangen van een volledig discretionaire beslissing van de Commissie en de Raad. Bovendien kan nog moeilijk worden gesteld dat de bestreden bepaling een tijdelijk karakter heeft, aangezien zij al ongeveer anderhalf jaar van kracht is en er geen enkel realistisch vooruitzicht is dat zij in de nabije toekomst wordt afgeschaft.

174    Wat ten derde de evenredigheid stricto sensu betreft, betoogt verzoekster dat de onmiddellijke stopzetting van de betalingen financiële, professionele en reputatiegerelateerde gevolgen voor haar heeft die op lange termijn negatief zijn voor de betrokken hogeronderwijsinstellingen. De Raad heeft overigens niet uitgelegd in elke zin de bestreden bepaling de minst restrictieve was.

175    Ten vierde heeft de Raad volgens haar geen enkele voorafgaande beoordeling gemaakt van de gevolgen van de bestreden bepaling, hoewel uit overweging 19 van verordening 2020/2092 duidelijk blijkt dat „[w]anneer [de Commissie] overweegt maatregelen te nemen, [zij] rekening [moet] houden met de mogelijke gevolgen ervan voor eindontvangers en begunstigden”.

176    Zij betoogt dat de bestreden bepaling in strijd is met artikel 7 VEU, aangezien de Raad geen rekening heeft gehouden met de mogelijke gevolgen ervan voor de rechten en plichten van natuurlijke en rechtspersonen.

177    Volgens verzoekster komt het vereiste van artikel 7 VEU terug in overweging 19 van verordening 2020/2092, waarin staat dat „[w]anneer [de Commissie] overweegt maatregelen te nemen, [zij] rekening [moet] houden met de mogelijke gevolgen ervan voor eindontvangers en begunstigden”. Met andere woorden, zelfs al zou artikel 7 VEU niet van toepassing zijn, is de inhoud ervan rechtstreeks relevant voor uitvoeringsbesluit 2022/2506.

178    Zij stelt meer in het bijzonder, daarin ondersteund door Hongarije, dat de Raad geen rekening heeft gehouden met de situatie van de eindontvangers en begunstigden. Elke op grond van verordening 2020/2092 vastgestelde maatregel is immers slechts rechtmatig indien die voldoet aan de in de overwegingen 18, 19 en 26 ervan genoemde beginselen, wat een individueel en selectief onderzoek van de situatie van de eindontvangers en de begunstigden vereist. De Raad heeft voor verzoekster echter geen dergelijk onderzoek verricht.

179    De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist verzoeksters betoog.

180    In overweging 62 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 heeft de Raad zich op het standpunt gesteld dat de bestreden bepaling, dat wil zeggen een verbod voor de Commissie om bij de uitvoering van de Uniebegroting onder direct of indirect beheer nieuwe juridische verbintenissen aan te gaan met trusts van openbaar belang en entiteiten in handen daarvan, de beste manier is om het ernstige risico voor de begroting als gevolg van mogelijke belangenconflicten in trusts tegen te gaan. Volgens de Raad staat deze maatregel in verhouding tot wat strikt noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstelling om de Uniebegroting te beschermen tegen (dreigende) nadelige gevolgen van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat.

181    Het Gerecht herinnert eraan dat artikel 5, lid 3, van verordening 2020/2092 bepaalt dat de op grond van deze verordening genomen maatregelen evenredig moeten zijn. Ze worden bepaald in het licht van de werkelijke of potentiële gevolgen van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie. De aard, duur, ernst en omvang van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat worden naar behoren in aanmerking genomen. De maatregelen worden voor zover mogelijk gericht op de acties van de Unie waarop de schendingen betrekking hebben. Hieruit volgt dat de genomen maatregelen strikt evenredig moeten zijn aan de gevolgen die de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat hebben voor de Uniebegroting of voor de financiële belangen van de Unie (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 302).

182    Het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht en is neergelegd in artikel 5, lid 4, VEU en artikel 52, lid 1, van het Handvest, vereist dat de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn voor de verwezenlijking van de met de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelen en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is, met dien verstande dat wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die het minst belastend is, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 340; zie ook arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 353 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

183    In de eerste plaats moet worden onderzocht of de bestreden bepaling passend is.

184    In dit verband moet worden opgemerkt dat verzoekster het Gerecht geen enkel concreet element overgelegd dat afdoet aan het feit dat de bestreden bepaling geschikt is om het doel van bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat te bereiken.

185    Verzoekster heeft namelijk gewoon gesteld dat een opschorting van alle betalingen voor de projectvoorstellen die in het kader van Erasmus+ en Horizon Europa waren gedaan, slechts gerechtvaardigd was bij een kennelijke en onmiddellijke inbreuk die specifiek verband houdt met het gebruik van de voor die programma’s ter beschikking gestelde middelen.

186    Zoals echter in de punten 155 en 156 hierboven is aangegeven, zijn de door de Raad aangevoerde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat systemisch van aard, aangezien zij resulteren uit het Hongaarse rechtskader, dat hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders niet belet om zitting te nemen in raden van bestuur van door de Hongaarse wet IX in het leven geroepen trusts van openbaar belang, hetgeen een eventueel risico op belangenconflicten met zich brengt. Bijgevolg hoefde de Raad voor de vaststelling van de in de bestreden bepaling voorziene maatregel niet aan te tonen dat er binnen entiteiten zoals verzoekster dergelijke individuele belangenconflicten met negatieve gevolgen voor de Uniemiddelen bestonden.

187    Derhalve volstaan verzoeksters argumenten niet om aan te tonen dat de bestreden bepaling ongeschikt is, en moeten zij worden afgewezen.

188    Wat in de tweede plaats het noodzakelijke karakter van de bestreden bepaling betreft, stelt verzoekster dat het mogelijk was om doeltreffend, gericht in te grijpen bij welbepaalde trusts van openbaar belang en entiteiten in handen daarvan, zonder een en dezelfde maatregel op te leggen aan alle onder die bepalingen vallende instellingen, met langdurige en onomkeerbare gevolgen als resultaat.

189    Dienaangaande volstaat het erop te wijzen dat de bestreden bepaling het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen niet verbiedt wegens de concrete situatie van bepaalde trusts van openbaar belang of entiteiten in handen daarvan, maar veeleer wegens het Hongaarse rechtskader, dat hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders niet belet om zitting te nemen in raden van bestuur van stichtingen voor het beheer van publieke activa, wat een situatie creëert waarin die hoge politieke bestuurders kunnen deelnemen aan de besluitvorming over de uitbetaling van overheidsmiddelen aan entiteiten waarin zij zelf werkzaam zijn en belangrijke besluitvormingsbevoegdheden hebben. Wegens de systemische aard van de schending heeft de Raad dus niet gekozen voor de andere door verzoekster aangevoerde oplossing.

190    Zelfs gesteld dat de andere door verzoekster voorgestelde oplossing minder belastend zou zijn, dan nog is hoe dan ook niet aangetoond dat deze de in punt 184 hierboven genoemde doelstelling – de Uniebegroting beschermen tegen de schade die zou kunnen voortvloeien uit schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat – even doeltreffend had kunnen bereiken als de bestreden bepaling. Het is dus niet aangetoond dat de bestreden bepaling kennelijk verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.

191    Wat in de derde plaats het evenredig karakter van de bestreden bepaling betreft, betoogt verzoekster dat de onmiddellijke stopzetting van de betalingen financiële, professionele en reputatiegerelateerde gevolgen heeft die op lange termijn negatief zijn voor de betrokken hongeronderwijsinstellingen.

192    Het Gerecht merkt echter op dat van de vijf in artikel 5, lid 1, onder a), van verordening 2020/2092 genoemde maatregelen het verbod op het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen, gelet op de nagestreefde doelstellingen, de minst belastende is. De overige in deze bepaling genoemde maatregelen, namelijk een schorsing van betalingen of van de uitvoering van de juridische verbintenis of een beëindiging van deze verbintenis krachtens artikel 131, lid 3, van het Financieel Reglement, een gehele of gedeeltelijke schorsing van de betaling van tranches of een vervroegde terugbetaling van door de Uniebegroting gegarandeerde leningen, een opschorting of vermindering van het economisch voordeel in het kader van een door de Uniebegroting gegarandeerd instrument, of een verbod op het aangaan van nieuwe overeenkomsten inzake leningen of andere door de Uniebegroting gegarandeerde instrumenten, zouden verstorende gevolgen gehad hebben voor de reeds lopende programma’s, en zouden ook tot moeilijkheden voor derden hebben geleid.

193    Verzoekster heeft dus niet aangetoond dat de bestreden bepaling onevenredig was aan de nagestreefde doelstellingen.

194    In die vierde plaats zij opgemerkt dat verzoeksters betoog dat de Raad geen enkele voorafgaande beoordeling heeft verricht van de gevolgen van de bestreden bepaling voor de situatie van de eindontvangers en begunstigden – waaronder ook het middel inzake schending van artikel 7 VEU valt – overlapt met het betoog dat zij bij de schending van het evenredigheidsbeginsel voert.

195    Voor zover verzoekster verwijst naar verordening 2020/2092 moet dan ook in herinnering worden gebracht dat overweging 19 van deze verordening luidt:

„Het is essentieel dat de legitieme belangen van de eindontvangers en begunstigden naar behoren worden gewaarborgd wanneer maatregelen worden genomen in het geval van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat. Wanneer zij overweegt maatregelen te nemen, moet de Commissie rekening houden met de mogelijke gevolgen ervan voor eindontvangers en begunstigden.”

196    Bovendien bepaalt artikel 5, lid 2, van verordening 2020/2092 dat het opleggen van passende maatregelen geen afbreuk doet aan de verplichtingen van de overheidsdiensten of lidstaten om uitvoering te geven aan het programma of het fonds, en met name niet aan hun verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden, tenzij het besluit tot vaststelling van de maatregelen anders bepaalt.

197    In casu moet om te beginnen worden geconstateerd dat de bestreden bepaling, zoals uit punt 192 hierboven blijkt, de minst verstorende was voor de programma’s die op datum van inwerkingtreding van uitvoeringsbesluit 2022/2506 al aan de gang waren, aangezien de eindontvangers van Erasmus+ of Horizon Europe zelfs na de vaststelling van de bestreden bepaling subsidies zijn blijven ontvangen die daarvóór waren toegekend, en dit tot aan het eind van de in het kader van deze programma’s ondertekende overeenkomsten.

198    Voorts toont overweging 63 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 aan – waarin staat te lezen dat dit besluit geen afbreuk doet aan de verplichtingen die Hongarije onder meer jegens zijn eindontvangers of begunstigden heeft, met inbegrip van de verplichting om betalingen te verrichten – dat de Raad rekening heeft gehouden met de gevolgen die dit besluit voor de eindontvangers en begunstigden van Uniefinanciering zou hebben.

199    Bijgevolg heeft verzoekster niet aangetoond dat de bestreden bepaling onevenredig was.

200    De grieven inzake schending van het evenredigheidsbeginsel moeten dan ook worden afgewezen.

 Middelinzakeschending van artikel 13van het Handvest,betreffende de academische vrijheid

201    Verzoekster betoogt dat de bestreden bepaling een inbreuk vormt op de academische vrijheid bedoeld in artikel 13 van het Handvest.

202    Zij voert in dit verband aan dat haar docenten en onderzoekers met de bestreden bepaling geen toegang meer hebben tot middelen waartoe andere Hongaarse instellingen wel toegang hebben. De docenten, onderzoekers en studenten van verzoekster worden dus benadeeld, aangezien wetenschappelijk onderzoek aanzienlijke financiering vereist, waarvan de belangrijkste bron het Horizon Europa-programma is. Zonder dergelijke middelen wordt wetenschappelijk onderzoek onmogelijk voor verzoeksters docenten en onderzoekers, hetgeen in haar nadeel is, aangezien die docenten en onderzoekers niet meer voor haar kiezen en zelfs vertrekken.

203    Verzoekster stelt ook dat de bestreden bepaling tot gevolg en tot doel heeft financiering te beperken en de werking te wijzigen van de Hongaarse hogeronderwijsinstellingen waarvan de rechtsvorm is veranderd, wat een inmenging vormt in de bevoegdheid van Hongarije om de inhoud en de organisatie van het hoger onderwijs te bepalen, en dus een schending van de academische vrijheid en met name de vrijheid van wetenschappelijk onderzoek.

204    De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist dit betoog.

205    Het Gerecht herinnert eraan dat de academische vrijheid in algemene termen is neergelegd in artikel 13 van het Handvest, dat bepaalt dat „[d]e kunsten en het wetenschappelijk onderzoek [...] vrij [zijn]” en dat „[d]e academische vrijheid wordt geëerbiedigd”.

206    Artikel 14 van het Handvest heeft als opschrift „Het recht op onderwijs” en bepaalt in lid 1 dat „[e]enieder [...] recht [heeft] op onderwijs en op toegang tot beroepsopleiding en bijscholing ”.

207    Artikel 14, lid 3, van het Handvest bepaalt dat „[d]e vrijheid om met inachtneming van de democratische beginselen instellingen voor onderwijs op te richten [...] [wordt] geëerbiedigd volgens de nationale wetten die de uitoefening ervan beheersen”.

208    Meteen moet worden onderstreept dat het Hof reeds heeft erkend dat de academische vrijheid, zowel in het onderzoek als in het onderwijs, de vrijheid van meningsuiting en actie, de vrijheid om informatie te verstrekken en de vrijheid om kennis en waarheid te zoeken en zonder beperking te verspreiden moet waarborgen, met de precisering dat deze vrijheid niet beperkt is tot academisch of wetenschappelijk onderzoek, maar zich tevens uitstrekt tot de vrijheid van universiteiten om vrijelijk hun standpunten kenbaar te maken [zie arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C‑66/18, EU:C:2020:792, punten 224 en 225 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

209    Het begrip „academische vrijheid” moet evenwel ruimer worden opgevat dan enkel uit het oogpunt van de vrijheid van meningsuiting of de vrijheid van mening. Volgens de rechtspraak van het Hof moet rekening worden gehouden met de inhoud van aanbeveling 1762 (2006) van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa van 30 juni 2006, met als opschrift „Academische vrijheid en autonomie van universiteiten”, waaruit blijkt dat de academische vrijheid ook een institutionele en organisatorische dimensie heeft, aangezien de band met een infrastructuur een essentiële voorwaarde voor de uitoefening van onderwijs- en onderzoeksactiviteiten vormt. Ook punt 18 van de aanbeveling betreffende het statuut van het onderwijzend personeel in het hoger onderwijs, die door de Algemene Vergadering van de Organisatie van de Verenigde Naties voor Onderwijs, Wetenschap en Cultuur (Unesco) op 11 november 1997 is vastgesteld tijdens haar 29e vergadering van 21 oktober tot 12 november 1997 te Parijs, volgens hetwelk „[d]e autonomie de institutionele uitdrukking van de academische vrijheden is en een noodzakelijke voorwaarde is om leerkrachten en hogeronderwijsinstellingen in staat te stellen hun taken te vervullen”, is relevant. In punt 19 van deze aanbeveling is gepreciseerd dat „[h]et de plicht van de lidstaten is om de autonomie van hogeronderwijsinstellingen te beschermen tegen bedreigingen, door wie dan ook” [arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 227].

210    Derhalve moet worden geconstateerd dat de academische vrijheid, die is verankerd in artikel 13, tweede volzin, van het Handvest, ook vereist dat hogeronderwijsinstellingen binnen hun institutioneel en organisatorisch kader autonoom zijn ten opzichte van de overheid en met name de uitvoerende macht.

211    Het Gerecht merkt in dit verband op dat de Europese Commissie voor democratie door recht (hierna: „Commissie van Venetië”) in een advies van 2 juli 2021 ook heeft gewezen op de belangrijke rol die universiteiten in een democratische samenleving spelen als bevoorrechte plaatsen voor onderwijs van elke nieuwe generatie, voor ontdekking van nieuwe kennis en innovatie, voor ontwikkeling van rationeel en kritisch denken en voor vrij onderzoek en woord. De Commissie van Venetië heeft met name gewezen op het belang van het waarborgen van de politieke, culturele en intellectuele onafhankelijkheid van de universiteiten, en van hun institutionele autonomie.

212    De Commissie van Venetië heeft ook in herinnering gebracht dat het Comité voor economische, sociale en culturele rechten van de Verenigde Naties het begrip „autonomie van hogeronderwijsinstellingen” heeft verduidelijkt in de algemene opmerking bij artikel 13 van het op 16 december 1966 te New York ondertekend Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Die algemene opmerking ging over het recht op onderwijs en luidde:

„Autonoom zijn betekent voor een hogeronderwijsinstelling beschikken over de mate van onafhankelijkheid die nodig is om doeltreffende beslissingen te nemen, of het nu gaat om haar werkzaamheden, haar normen, haar beheer of haar aanverwante activiteiten. Deze autonomie moet evenwel verenigbaar zijn met systemen van overheidstoezicht, met name op de door de staat toegekende middelen. Gezien de grote overheidsinvesteringen in hoger onderwijs moet een goed evenwicht worden gevonden tussen de autonomie van de instelling en haar verantwoordingsplicht.”

213    In haar advies van 2 juli 2021 heeft de Commissie van Venetië geconstateerd dat het feit dat de Hongaarse openbare universiteiten worden beheerd door raden van bestuur van trusts van openbaar belang – die aanvankelijk door de regering worden benoemd en vervolgens aan democratische controle worden onttrokken – hun academische vrijheid in gevaar zou kunnen brengen en hun autonomie zou kunnen ondermijnen.

214    Deze aantijgingen zijn vervolgens overgenomen door de Commissie in haar verslag van 2022 over de rechtsstaat, waarin in het hoofdstuk over Hongarije wordt vermeld dat sinds de overdracht aan de raad van bestuur van de trust van openbaar belang van de rechten die de minister als stichter bezat, de raad van bestuur als enige bevoegd is om zijn leden te ontslaan en te benoemen en die minister-oprichter afstand heeft gedaan van elke vorm van toezicht op de raad van bestuur, met als gevolg dat de leden autonoom en onafzetbaar zijn geworden.

215    Deze bezwaren zijn onder meer overgenomen in overweging 33 van het voorstel van de Commissie, waarin staat:

„Wanneer privaatrechtelijke entiteiten worden opgericht waaraan de staat aanzienlijke overheidsactiva doneert, kan er een gebrek aan publieke controle op de werking en het bestuur van deze entiteiten ontstaan. Door de overdracht van de rechten van de oprichter – die de bevoegde minister had – aan de raad van bestuur, lijkt de staat elke vorm van controle op deze trusts te verliezen. De Commissie merkt in het verslag over de rechtsstaat 2022 ook op dat de regels inzake belangenconflicten niet van toepassing zijn op parlementsleden, staatssecretarissen en andere overheidsfunctionarissen van de regering die tegelijkertijd fungeren als bestuursleden van trusts van openbaar belang, en dit ondanks het feit dat deze entiteiten aanzienlijke overheidsfinanciering ontvangen, wat een verhoogd risico op corruptie met zich brengt.”

216    Het Gerecht brengt dienaangaande in herinnering dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat nationale maatregelen die de academische activiteit van de hogeronderwijsinstellingen in gevaar kunnen brengen en de betrokken universiteiten dus de autonome infrastructuur kunnen ontnemen die nodig is voor de uitvoering van hun wetenschappelijk onderzoek en voor de uitoefening van hun pedagogische activiteiten, de door artikel 13 van het Handvest beschermde academische vrijheid kunnen inperken [zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 228].

217    Tevens moet worden opgemerkt dat de Unie overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest verplicht is om bij de uitoefening van haar bevoegdheden de academische vrijheid te eerbiedigen.

218    Wat om te beginnen verzoeksters argument betreft dat de bestreden bepaling tot gevolg en tot doel heeft de werking van hogeronderwijsinstellingen in Hongarije te wijzigen, zij eraan herinnerd dat uitvoeringsbesluit 2022/2506, zoals de Raad benadrukt, van financiële aard is, aangezien het de Uniebegroting wil beschermen door de Commissie te verbieden juridische verbintenissen aan te gaan met bepaalde entiteiten naar Hongaars recht, en geen enkel verbod of voorschrift bevat in verband met de academische of wetenschappelijke activiteiten van hogeronderwijsinstellingen, wat in casu niet wordt betwist.

219    Het feit dat lidstaten, bij ernstige schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, zelfs in de uitoefening van hun bevoegdheid voor het organiseren van hoger onderwijs, beroepsopleidingen, onderzoek en ontwikkeling, kunnen worden onderworpen aan corrigerende maatregelen die worden genomen krachtens verordening 2020/2092, vormt op zich geen inbreuk op de academische vrijheid van artikel 13 van het Handvest.

220    Wat vervolgens verzoeksters betoog betreft dat de bestreden bepaling de middelen vermindert die aan wetenschappelijk onderzoek worden besteed, moet worden vastgesteld dat een tijdelijke vermindering van financiering uit de Uniebegroting, in geval van systemische schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, niet kan worden beschouwd als een inbreuk op of een beperking van het grondrecht op academische vrijheid (zie in die zin arrest van 27 september 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali en Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, punt 22).

221    Het weigeren van financiële middelen aan een instelling voor onderzoek en kennisverspreiding, zoals een universiteit of een onderzoeksinstituut, of aan onderzoekers of onderzoeksgroepen, vormt op zich immers geen inbreuk op de academische vrijheid of een beperking van deze vrijheid, voor zover een besluit tot weigering van financiële middelen steunt op wetenschappelijke overwegingen of op door de wetgever vastgestelde richtsnoeren voor onderwijs-, onderzoeks- en ontwikkelingsbeleid, of wordt ingegeven door doelstellingen van algemeen belang die duidelijk bij wet zijn vastgelegd.

222    Bovendien bepaalt artikel 5, lid 2, van verordening 2020/2092 dat het opleggen van passende maatregelen geen afbreuk doet aan de verplichtingen van de overheidsdiensten of lidstaten om uitvoering te geven aan het programma of het fonds, en met name niet aan hun verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden, tenzij het besluit tot vaststelling van de maatregelen anders bepaalt.

223    Hoe dan ook merkt het Gerecht op dat verzoekster ter staving van haar beweringen onvoldoende overtuigend bewijsmateriaal heeft aangedragen om de gevolgen te kunnen aantonen die het verbod op het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen in het kader van „Horizon Europe” heeft gehad voor haar activiteiten op het gebied van hoger onderwijs of wetenschappelijk onderzoek.

224    Tot slot, gesteld al dat de bestreden bepaling moet worden geacht inbreuk te maken op de academische vrijheid, is deze bepaling, zoals hierboven reeds is vastgesteld, voorzien bij wet, gerechtvaardigd en evenredig aan het nagestreefde doel van algemeen belang, te weten de Uniebegroting krachtens verordening 2020/2092 beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat.

225    De bestreden bepaling doet trouwens méér dan de Uniebegroting beschermen tegen misbruik van middelen en met name tegen een systemisch risico op belangenconflicten, maar helpt ook verzoeksters autonomie te waarborgen, minimaliseert de mogelijkheden van de uitvoerende macht om zich willekeurig te mengen in haar organisatie en draagt op die manier dus bij tot de eerbiediging van de academische vrijheid en de beginselen van de rechtsstaat.

226    Bijgevolg is de bestreden bepaling niet van dien aard dat zij afbreuk doet aan de academische vrijheid die door artikel 13 van het Handvest wordt beschermd.

227    Het middel inzake schending van artikel 13 van het Handvest, betreffende de academische vrijheid, moet dan ook worden afgewezen.

 Middelen inzakeschending van artikel 56VWEU, betreffende het vrij verrichten van diensten, en van deartikelen 9, 165 en 179VWEU

228    Verzoekster betoogt dat de bestreden bepaling in strijd is met de in artikel 56 VWEU neergelegde vrijheid van dienstverrichting.

229    Zij stelt dat die bepaling een beperking oplegt aan niet-Hongaarse studenten, docenten en onderzoekers die werkzaam zijn bij Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang, omdat zij geen financiering kunnen krijgen voor projectvoorstellen die worden ingediend in het kader van Erasmus+ en Horizon Europe en daardoor hun toegang tot universitaire onderzoeks- en onderwijsdiensten wordt beperkt.

230    Verzoekster betoogt om te beginnen dat zij studenten onderwijs verstrekt, deels in ruil voor collegegeld. Dit geldt te meer voor niet-Hongaarse Europese burgers, en er wordt dan ook een aanzienlijk aantal buitenlandse studenten getroffen door de bestreden bepaling, aangezien de Universiteit van Debrecen geen gratis onderwijs aanbiedt aan buitenlandse studenten. Wat meer in het bijzonder het Erasmus+-programma betreft, voert zij aan dat die bepaling de studentenmobiliteit inperkt.

231    Voorts stelt verzoekster dat de onderzoekers en academici die aan het Horizon Europa-programma deelnemen, in een marktcontext tegen vergoeding wetenschappelijke en onderzoeksactiviteiten verrichten, die vaak worden besteld en gedeeltelijk gefinancierd door marktdeelnemers. Zij baat specifieke laboratoria en onderzoeksinstellingen uit, waar onder meer geneesmiddelenproeven en laboratoriumtests worden uitgevoerd, gezondheidszorg wordt verstrekt en gezamenlijke offertes met marktdeelnemers worden ingediend, en waar universiteiten kennis en innovatie verstrekken aan particuliere actoren of worden geacht dat te doen. Volgens verzoekster ontneemt uitvoeringsbesluit 2022/2506 ook deze actoren de toegang tot de kennis van de Hongaarse universiteiten.

232    Zij betoogt dat tevens dat de bestreden bepaling in strijd is met artikel 9 VWEU, aangezien zij op geen enkele wijze bijdraagt tot een hoog niveau van onderwijs en opleiding, en dat zij de in de artikelen 165 en 179 VWEU genoemde doelstellingen belemmert.

233    Wat meer bepaald de schending van artikel 165 VWEU betreft, voert zij aan dat de bestreden bepaling niet bijdraagt tot de ontwikkeling van kwalitatief hoogstaand onderwijs en een ernstige inmenging vormt in de bevoegdheid van Hongarije om de inhoud en de organisatie van het hoger onderwijs te bepalen. Die bepaling belemmert ook de mobiliteit van studenten en docenten en de ontwikkeling van de Europese dimensie in onderwijs en opleiding.

234    Wat de schending van artikel 179 VWEU betreft, betoogt verzoekster dat de stopzetting van de middelen voor Erasmus+ en Horizon Europa het vrije verkeer van onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologie belemmert.

235    De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist dit betoog.

236    Artikel 56 VWEU verbiedt beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. Artikel 57 VWEU bepaalt onder meer dat dienstverrichtingen die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, als diensten worden beschouwd.

237    Volgens de rechtspraak geldt het verbod van beperkingen van de vrije dienstverrichting niet enkel voor nationale maatregelen maar evenzeer voor maatregelen die van de instellingen van de Unie uitgaan (zie arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad, C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

238    Uitgemaakt moet worden of de onderwijs- en onderzoeksactiviteiten van verzoekster diensten in de zin van artikel 57 VWEU zijn.

239    Volgens vaste rechtspraak vormen dienstverrichtingen die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden economische activiteiten, en bestaat het wezenlijke kenmerk van de vergoeding hierin dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst vormt, zonder dat zij evenwel door de ontvanger van die dienst moet worden betaald (zie arrest van 15 september 2016, Mc Fadden, C‑484/14, EU:C:2016:689, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arrest van 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

240    Het Gerecht herinnert eraan dat als economische activiteiten kunnen worden aangemerkt de tegen vergoeding verrichte diensten die, zonder dat zij onder de uitoefening van bevoegdheden van het openbaar gezag vallen, worden verzekerd in het openbaar belang en zonder winstoogmerk en die concurreren met diensten die door marktdeelnemers met winstoogmerk worden aangeboden (zie arrest van 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

241    Het klopt dat de rechtspraak onderwijs dat wordt gegeven door bepaalde instellingen die deel uitmaken van een openbaar onderwijsstelsel en volledig of hoofdzakelijk uit de staatskas worden gefinancierd, heeft uitgesloten van het begrip „diensten” in de zin van artikel 57 VWEU, omdat de staat bij de organisatie en de handhaving van een dergelijk openbaar onderwijsstelsel, dat in de regel wordt gefinancierd uit de staatskas en niet door de leerlingen of hun ouders, niet de bedoeling heeft werkzaamheden tegen vergoeding te verrichten, maar zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak jegens zijn bevolking vervult (zie arrest van 11 september 2007, Schwarz en Gootjes-Schwarz, C‑76/05, EU:C:2007:492, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

242    Het Hof heeft evenwel ook voor recht verklaard dat onderwijs dat verstrekt wordt door onderwijsinstellingen die hoofdzakelijk worden gefinancierd uit particuliere middelen, een dienst vormt, daar het door deze instellingen nagestreefde doel erin bestaat een dergelijke dienst tegen vergoeding aan te bieden (zie arrest van 2 februari 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland, C‑372/21, EU:C:2023:59, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

243    Het Hof heeft in dit verband verduidelijkt dat een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding in de zin van artikel 2, punt 83, van verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PB 2014, L 187, blz. 1) meerdere doelen kan nastreven en verschillende soorten activiteiten kan verrichten mits onder die verschillende doelen het onafhankelijk verrichten van onderzoek of het breed verspreiden van de resultaten van die activiteiten het hoofddoel vormt, waaraan meer gewicht wordt gegeven dan aan de andere door die organisatie eventueel nagestreefde doelen. Dit begrip „hoofddoel” staat er niet aan in de weg dat een universiteit of een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding ook andere, eventueel economische activiteiten verricht, zoals onderwijsactiviteiten tegen betaling, voor zover deze activiteiten van secundair belang zijn en niet meer gewicht krijgen dan de voornaamste, doorgaans niet-economische activiteiten, die bestaan in het verrichten van onafhankelijk onderzoek of het verspreiden van de resultaten van dat onderzoek (arrest van 13 oktober 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija en Stockholm School of Economics in Riga, C‑164/21 en C‑318/21, EU:C:2022:785, punten 47 en 48).

244    Aldus kan een universiteit of een hogeronderwijsinstelling, zoals verzoekster, geheel of hoofdzakelijk met overheidsmiddelen worden gefinancierd om onderzoek of kennisverspreiding te verzekeren, zonder dat dit wegneemt dat zij tegelijkertijd ook andere activiteiten van economische aard kan uitoefenen, zoals onderzoeksactiviteiten die met particuliere middelen of door ondernemingen worden gefinancierd of zelfs onderwijs tegen betaling.

245    In casu heeft verzoekster echter geen gegevens verstrekt aan de hand waarvan het Gerecht kan bepalen of haar onderwijs- en onderzoeksactiviteiten hoofdzakelijk uit particuliere middelen werden gefinancierd. Zoals immers met name uit punt 230 hierboven blijkt, heeft zij ter terechtzitting naar aanleiding van een vraag van het Gerecht aangegeven dat zij onderwijs verstrekte aan studenten en met name niet-Hongaarse studenten in ruil voor collegegeld. Zij heeft evenwel niet verduidelijkt hoeveel dit collegegeld bedroeg en welk aandeel dit collegegeld vertegenwoordigde in vergelijking met de overheidsfinanciering. Aangezien de Raad en de Commissie evenmin over gegevens over verzoeksters middelen beschikten, hebben zij aangegeven dat de andere Hongaarse universiteiten die beroep hadden ingesteld tegen de bestreden bepaling, voor 70 % hoofdzakelijk uit de Hongaarse staatsbegroting werden gefinancierd en voor ongeveer 20 % over eigen middelen beschikten. De Uniefinanciering zou in de regel ongeveer 1,5 % tot 1,9 % van hun begroting uitmaken. Uitvoeringsbesluit 2022/2506 zou dan ook marginaal financiële gevolgen hebben voor verzoekster, aangezien de Hongaarse staat volgens de Hongaarse wet IX verplicht is de activiteiten van deze universiteiten te financieren.

246    Gesteld al dat verzoeksters activiteiten kunnen worden beschouwd als activiteiten van economische aard en diensten in de zin van artikel 57 VWEU en dat er in casu sprake is van een beperking of belemmering van de vrije dienstverrichting, moet hoe dan ook worden geconstateerd dat uitvoeringsbesluit 2022/2506, zoals hierboven reeds is opgemerkt, een doelstelling van algemeen belang nastreeft en daaraan evenredig is.

247    De ernstige en systemische schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en in het bijzonder, zoals uit overweging 11 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 blijkt, van de beginselen van rechtszekerheid, het verbod op willekeur van de uitvoerende macht en de scheiding der machten, die de concrete vorm aannemen van een systemisch risico op belangenconflicten binnen trusts van openbaar belang en entiteiten die zij in handen hebben, ondermijnen immers het noodzakelijke vertrouwen in de goede werking van de procedures en van de bestuursstructuren van de universiteiten die in handen zijn van deze entiteiten en die uit de Uniebegroting gefinancierde middelen gebruiken. Dit vormt een gevaar voor het financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van haar financiële belangen.

248    Wat de artikelen 9, 165 en 179 VWEU betreft, brengt het Gerecht in herinnering dat volgens artikel 9 VWEU, dat deel uitmaakt van titel II („Algemeen toepasselijke bepalingen”) van het eerste gedeelte, „[b]ij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden [...] de Unie rekening [houdt] met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de menselijke gezondheid”.

249    Het Gerecht merkt tevens op dat de artikelen 165 en 179 VWEU deel uitmaken van respectievelijk titel XII („Onderwijs, beroepsopleiding, jeugd en sport”) van het derde gedeelte, en titel XIX („Onderzoek, technologische ontwikkeling en ruimte”) van het derde gedeelte.

250    Artikel 165, lid 1, VWEU bepaalt dat „[d]e Unie [bijdraagt] tot de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid”.

251    Artikel 179, lid 1, VWEU bepaalt dat „[d]e Unie [...] tot doel [heeft] haar wetenschappelijke en technologische grondslagen te versterken door de totstandbrenging van een Europese onderzoeksruimte waarbinnen onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologieën vrij circuleren, tot de ontwikkeling van het concurrentievermogen van de Unie en van haar industrie bij te dragen en de onderzoeksactiviteiten te bevorderen die uit hoofde van andere hoofdstukken van de Verdragen nodig worden geacht”.

252    Artikel 179, lid 2, VWEU preciseert in dit verband dat de Unie „in de gehele Unie de ondernemingen [stimuleert], met inbegrip van kleine en middelgrote ondernemingen, de onderzoekcentra en de universiteiten bij hun inspanningen op het gebied van hoogwaardig onderzoek en hoogwaardige technologische ontwikkeling” en dat zij „hun streven naar onderlinge samenwerking [ondersteunt], waarbij het beleid er vooral op gericht is onderzoekers in staat te stellen vrijelijk samen te werken over de grenzen heen, en ondernemingen in staat te stellen de mogelijkheden van de interne markt ten volle te benutten, in het bijzonder door openstelling van de nationale overheidsopdrachten, vaststelling van gemeenschappelijke normen en opheffing van de wettelijke en fiscale belemmeringen welke die samenwerking in de weg staan”.

253    Wat om te beginnen verzoeksters argument betreft dat de bestreden bepaling tot gevolg en tot doel heeft de werking van de Hongaarse hogeronderwijsinstellingen te wijzigen, in strijd met artikel 165 VWEU, herinnert het Gerecht eraan dat de bestreden bepaling, zoals reeds in de punten 218 en 219 hierboven is vastgesteld, is vastgesteld om de Uniebegroting te beschermen tegen een situatie waarin hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders kunnen deelnemen aan besluitvorming over de uitbetaling van overheidsmiddelen aan trusts van openbaar belang waarin zij zelf in de raden van bestuur zitten en aan entiteiten die in handen van dergelijke trusts zijn en waarin zij belangrijke besluitvormingsbevoegdheden hebben.

254    Hoewel het Unierecht geen afbreuk doet aan de bevoegdheid die de lidstaten op het gebied van onderwijs hebben, zoals uit artikel 165, lid 1, en artikel 166, lid 1, VWEU volgt, moeten zowel de lidstaten als de instellingen van de Unie bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht respecteren en met name de beginselen van de rechtsstaat en de in het Handvest verankerde grondrechten [zie in die zin arresten van 25 juli 2018, A (Assistentie voor een persoon met een handicap), C‑679/16, EU:C:2018:601, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

255    Vervolgens zij erop gewezen dat uit de bewoordingen van artikel 9 VWEU blijkt dat hierin doelstellingen en algemene beginselen zijn neergelegd die noodzakelijkerwijs moeten worden toegepast in combinatie met de respectieve hoofdstukken van het VWEU waarmee uitvoering wordt gegeven aan die beginselen en doelstellingen. Dit artikel kan dus niet op zichzelf duidelijke en onvoorwaardelijke juridische verplichtingen in het leven roepen (zie naar analogie arrest van 21 december 2022, Firearms United Network e.a./Commissie, T‑187/21, niet gepubliceerd, EU:T:2022:848, punt 203 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

256    Evenzo volgt uit zowel de tekst van artikel 165 VWEU als die van artikel 179 VWEU dat de opstellers van de Verdragen met deze Uniebepalingen een ondersteunende bevoegdheid hebben willen verlenen die haar in staat stelt om op verschillende specifieke gebieden, waaronder dat van onderwijs, onderzoek en technologische ontwikkeling „op te treden” en „programma’s” uit te voeren, en niet om een „beleid” te voeren, zoals in andere VWEU-bepalingen het geval is. Eerstgenoemde bepalingen vormen dus een rechtsgrondslag die de Unie toestaat om die ondersteunende bevoegdheid uit te oefenen onder de voorwaarden en binnen de grenzen die zij stellen, waaronder bijvoorbeeld – zoals bepaald in artikel 165, lid 4, eerste streepje, VWEU – de uitsluiting van harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die op nationaal niveau zijn vastgesteld. Verder bieden die ondersteunende bevoegdheden de Unie de mogelijkheid om rechtshandelingen vast te stellen met het enkele doel om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen (zie in die zin arrest van 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punt 99).

257    In samenhang daarmee vormen de artikelen 165 en 179 VWEU geen transversale, algemeen toepasselijke bepaling. Dat blijkt ook uit de context van deze artikelen, met name uit het feit dat zij zijn opgenomen in het derde deel van het VWEU, dat gewijd is aan het „beleid en intern optreden van de Unie”, en niet in het eerste deel, dat beginsel-bepalingen bevat, waaronder de in titel II vervatte „algemeen toepasselijke bepalingen” (zie in die zin arrest van 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punt 100).

258    Hieruit volgt volgens de rechtspraak dat de bevoegde instellingen van de Unie weliswaar rekening moeten houden met de verschillende aspecten en doelstellingen die in de artikelen 165 en 179 VWEU zijn opgesomd wanneer zij op basis van deze artikelen en onder de daarin gestelde voorwaarden maatregelen op het gebied van hoger onderwijs en onderzoek aannemen, maar dat die verschillende aspecten, doelstellingen en maatregelen niet dwingend moeten worden geïntegreerd of in aanmerking moeten worden genomen bij de toepassing van de bepalingen van het VWEU die het fundamentele beginsel van het vrije verkeer betreffen. Meer algemeen kunnen de artikelen 165 en 179 VWEU evenmin worden beschouwd als bijzondere regels die hoger onderwijs of wetenschappelijk onderzoek zouden onttrekken aan alle of een deel van de andere bepalingen van het primaire of secundaire Unierecht die erop kunnen worden toegepast, of die de verplichting zouden opleggen om hoger onderwijs of wetenschappelijk onderzoek bij die toepassing een speciale behandeling toe te kennen (zie in die zin arrest van 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punt 101).

259    Uit het voorgaande volgt dat verzoekster zich niet met succes kan beroepen op schending van de artikelen 9, 165 en 179 VWEU individueel genomen. Bovendien is uitvoeringsbesluit 2022/2506 vastgesteld op grond van de exclusieve bevoegdheid die de Unie heeft om de begroting van de Unie vast te stellen en uit te voeren, niet op die welke zij heeft op het gebied van onderwijs, beroepsopleiding, onderzoek en technologische ontwikkeling.

260    Ook moet worden vastgesteld dat het fundamentele beginsel van vrij verkeer bijzonder belangrijk is op het gebied van onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, gelet op de doelstellingen van artikel 6, onder e), VWEU en artikel 165, lid 2, tweede streepje, VWEU, te weten onder meer de bevordering van de mobiliteit van studenten en docenten [zie arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs), C‑277/23, EU:C:2025:18, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak], en op doelstellingen die overeenkomstig artikel 179, lid 1, VWEU worden nagestreefd op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling, namelijk onder meer de totstandbrenging van een Europese onderzoeksruimte waarin onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologie vrij circuleren.

261    Artikel 179, lid 2, VWEU preciseert in dit verband met name dat de Unie te dien einde de onderzoekcentra en de universiteiten stimuleert en hun streven naar onderlinge samenwerking ondersteunt, waarbij het beleid er vooral op gericht is onderzoekers in staat te stellen vrijelijk samen te werken over de grenzen heen, in het bijzonder door de wettelijke en fiscale belemmeringen op te heffen die deze samenwerking in de weg staan.

262    Aangezien de Unie Erasmus+ en Horizon Europa heeft opgericht en financiert, moet zij er niet alleen voor zorgen dat de toekenning of de intrekking van beurzen en programma’s ter bevordering van de mobiliteit en het vrije verkeer van de begunstigden van deze programma’s geen ongerechtvaardigde beperking creëert van het recht om vrij over de grenzen heen samen te werken en om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten [zie in die zin arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs), C‑277/23, EU:C:2025:18, punt 44], maar moet zij er ook voor zorgen dat de landen die in het kader van Erasmus+ en Horizon Europa financiering ontvangen, de academische vrijheid eerbiedigen, en dit teneinde wetenschappelijke en academische excellentie te garanderen.

263    Zelfs gesteld dat de bestreden bepaling kan worden aangemerkt als een belemmering of een beperking van de mobiliteit en het vrije verkeer van studenten, docenten, onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologie binnen de Unie, is deze bepaling, zoals hierboven reeds is geconstateerd, voorzien bij wet en gerechtvaardigd en evenredig uit het oogpunt van de bescherming van de Uniebegroting krachtens verordening 2020/2092.

264    Wat voorts de eventuele of potentiële gevolgen van de bestreden bepaling voor met name verzoeksters internationale samenwerking met andere universiteiten of consortia in het kader van Erasmus+ en Horizon Europa betreft, moet worden vastgesteld dat die bepaling enkel de Commissie verbiedt om overeenkomsten met entiteiten als verzoekster te sluiten, en dus niet als zodanig haar mogelijkheden tot internationale samenwerking op met name het gebied van onderzoek beperkt. Verzoekster heeft in casu niet met de vereiste mate van bewijs aangetoond dat zij als gevolg van de bestreden bepaling eventueel of potentieel door haar partners of concurrenten zou worden uitgesloten van enige overeenkomst, samenwerking, oproep tot het indienen van voorstellen of enig consortium.

265    Tot slot versterkt een tijdelijke uitsluiting van actoren van financiering en programma’s van de Unie, die wegens het systemische risico op belangenconflicten een reëel risico vormen voor het regelmatige en rechtmatige gebruik van de Uniemiddelen, integendeel de doelstellingen die de Unie op grond van de artikelen 9, 165 en 179 VWEU nastreeft, aangezien er op die manier voor kan worden gezorgd dat eenieder dezelfde regels en met name de beginselen van de rechtsstaat eerbiedigt.

266    Hieruit volgt dat de middelen inzake schending van de artikelen 9, 56, 165 en 179 VWEU, individueel of in voorkomend geval gezamenlijk beschouwd, moeten worden afgewezen.

267    Derhalve moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.

 Kosten

268    Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Raad – daaronder begrepen de kosten van de procedure in kort geding – met uitzondering van de kosten die zijn gemaakt in het kader van de exceptie van niet-ontvankelijkheid die bij beschikking van 4 april 2024, Debreceni Egyetem/Raad (T‑115/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:209), is afgewezen en die door de Raad moeten worden gedragen.

269    Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen Hongarije, het Parlement en de Commissie hun eigen kosten.

HET GERECHT (Middelgrote kamer),

rechtdoende, verklaart:

1)      Het beroep wordt verworpen.

2)      Debreceni Egyetem wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Raad van de Europese Unie – daaronder begrepen de kosten van de procedure in kort geding – met uitzondering van de kosten die zijn gemaakt in het kader van de exceptie van niet-ontvankelijkheid die bij beschikking van 4 april 2024, Debreceni Egyetem/Raad (T‑115/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:209), is afgewezen en die door de Raad moeten worden gedragen.

3)      Hongarije, het Europees Parlement en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.

Papasavvas

Costeira

Truchot

Schwarcz

Kancheva

Öberg

Zilgalvis

Tichy-Fisslberger

Verschuur

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 30 september 2026.

ondertekeningen

---

*      Procestaal: Hongaars.