ECLI:NL:RBAMS:2026:6692

ECLI | ECLI:NL:RBAMS:2026:6692
Instantie | Rechtbank Amsterdam
Datum uitspraak | 01-07-2026
Datum publicatie | 18-08-2026
Zaaknummer | AMS 24/2234
Rechtsgebied | Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken | Eerste aanleg – meervoudig

ECLI:NL:RBAMS:2026:6692
text/xml
public
2026-08-18T11:54:36
2026-07-01
Raad voor de Rechtspraak
nl
Rechtbank Amsterdam
2026-07-01 AMS 24/2234 Uitspraak Eerste aanleg – meervoudig NL
Amsterdam
Bestuursrecht

Rechtspraak.nl

http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBAMS:2026:6692
text/html
public
2026-08-17T14:28:19
2026-08-18
Raad voor de Rechtspraak
nl
ECLI:NL:RBAMS:2026:6692 Rechtbank Amsterdam , 01-07-2026 / AMS 24/2234

Woo-verzoek bij de Autoriteit Persoonsgegevens. Artikel 54 van de AVG maakt niet dat toezichtsinformatie die onder de AP berust, niet in aanmerking komt voor openbaring onder de Woo. Het enkel overleggen van een geschoonde inventarislijst is niet voldoende om eiseres inzicht te geven in de gevonden stukken. De AP mocht openbaarmaking niet integraal weigeren op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c en tweede lid, aanhef en onder d en i van de Woo. Er moet een beoordeling op alinea niveau gemaakt worden en hieruit moet duidelijk blijken welke weigeringsgrond op welk (deel van een) alinea van toepassing is.

RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/2234
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juli 2026 in de zaak tussen

[eiseres], uit [vestigingsplaats], eiseres

(gemachtigden: mr. K.E.L. van Haastrecht en mr. J.G.H.M. van den Biggelaar),
en Autoriteit Persoonsgegevens, verweerder, (de AP)

(gemachtigden: mr. W. van Steenbergen en mr. E. Nijhof). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: GGD GHOR Nederland (GGD GHOR)

(gemachtigden: mr. J.H.A. van der Grinten en mr. Ö. Zivali). Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen de behandeling van haar Woo-verzoek over een datalek bij de Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD). Eiseres is het niet eens met het besluit van de AP om openbaarmaking van de documenten waar zij om heeft verzocht in het geheel te weigeren. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag. 1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het besluit geen stand kan houden omdat de AP onder meer niet voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe de zoekslag is uitgevoerd en onder welke weigeringsgronden de documenten geweigerd zijn. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het primaire besluit van 22 juni 2023 heeft de AP afwijzend beslist op het Woo-verzoek van eiseres. Met het bestreden besluit van 5 maart 2024 op het bezwaar van eiseres is de AP bij die afwijzing gebleven. 2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De AP heeft gereageerd met een verweerschrift. 2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 24 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigden van de AP en de gemachtigden van GGD GHOR. Ook aanwezig namens eiseres was [de persoon], [functie] bij eiseres.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Op 8 juni 2022 heeft de AP een Woo-verzoek van eiseres ontvangen. Het verzoek ziet op openbaarmaking van informatie over een datalek dat in januari 2021 heeft plaatsgevonden, waarbij verschillende IT-systemen van de GGD zijn getroffen die gebruikt werden bij de bestrijding van het coronavirus. Het gaat om de systemen CoronIT, HPZone en HPZone Lite. Eiseres verzoekt om ‘alle informatie en/of documenten te verstrekken die de AP onder zich heeft en die verband houden met (de melding van) het datalek en het onderzoek van de AP naar het datalek’. 3.1.

Op 18 januari 2023 heeft eiseres het Woo-verzoek aangevuld met een aantal specifieke vragen, onder expliciete vermelding hiermee het verzoek van 8 juni 2022 niet te willen beperken of intrekken. 3.2.

Met het primaire besluit heeft de AP het verzoek van eiseres volledig afgewezen. Met het bestreden besluit is de AP bij de volledige afwijzing gebleven onder aanvulling van de motivering.
Het oordeel van de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank beantwoordt daarbij allereerst de vraag of de Woo van toepassing is, omdat sprake is van gevoelige toezichtsinformatie die volgens de AP niet in aanmerking komt voor openbaarmaking onder de Woo. Ook beoordeelt de rechtbank of de AP terecht heeft geweigerd een – inhoudelijke – inventarislijst te verstrekken. In het verlengde daarvan ligt de vraag voor of de AP de zoekslag voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Ten slotte beoordeelt de rechtbank of de AP heeft mogen weigeren de documenten openbaar te maken op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder d en i van de Woo.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Komt de verzochte informatie in aanmerking voor openbaarmaking onder de Woo?

6. De AP heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de Woo niet van toepassing is op het verzoek van eiseres gelet op artikel 54 van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Het Woo-verzoek van eiseres is gericht op zeer gevoelige toezichtsinformatie. Voor diverse toezichthouders heeft de nationale wetgever voorzien in een specifieke wettelijke regeling waaruit volgt dat toezichtsinformatie niet in aanmerking komt voor openbaarmaking. Voor de AP geldt geen specifieke nationale regeling, maar volgens de AP volgt uit artikel 54, tweede lid, van de AVG dat een beroepsgeheim geldt voor het bestuur en personeelsleden van de AP ten aanzien van de vertrouwelijke informatie die hen bij de uitvoering van hun taken of de uitoefening van hun bevoegdheden ter kennis is gekomen, zowel tijdens hun ambtstermijn als daarna. Volgens de AP is het niet van belang dat de AP niet voorkomt op de lijst in de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo, aangezien de AVG een Europese verordening is en dus rechtstreeks doorwerkt in de Nederlandse rechtsorde. 6.1.

De rechtbank oordeelt als volgt. De AVG is een Europese verordening en heeft daarmee als internationaal voorschrift gesteld bij of krachtens een verdrag dat voor Nederland van kracht is, rechtstreekse werking binnen de Nederlandse rechtsorde, zoals de AP betoogt. De AVG geniet hiermee voorrang boven het nationale recht, zoals de Woo. De vervolgvraag is dan of de AVG inderdaad regels geeft ten aanzien van openbaarmaking van toezichtsinformatie, op grond waarvan de bepalingen in de Woo terzijde zouden moeten worden geschoven. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Naar het oordeel van de rechtbank ziet artikel 54, tweede lid, van de AVG op het beroepsgeheim van werknemers binnen de organisatie van een toezichthouder binnen de ambtstermijn en daarna. Het artikel heeft dus betrekking op vertrouwelijke informatie die medewerkers van, in dit geval, de AP bij de uitoefening van hun taken of bevoegdheden ter kennis is gekomen. De rechtbank leest in dit artikel geen aanknopingspunten om aan te nemen dat het artikel ziet op geheimhouding van documenten die bij de AP berusten of dat met dit artikel bedoeld zou zijn de openbaarmakingsbepalingen uit de Woo opzij te zetten. Dit is anders in de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 februari 2025 waar de AP naar heeft verwezen, waarin informatie geweigerd werd op grond van artikel 12 van het Douanewetboek van de Unie (DWU). Artikel 12 van het DWU spreekt namelijk, anders dan artikel 54, tweede lid, van de AVG, uitdrukkelijk over het verstrekken van informatie. In de onderhavige zaak betekent dit dat de Woo op het verzoek van toepassing is en dat aan de hand van de bepalingen in de Woo beoordeeld moet worden of de gevonden documenten openbaar gemaakt moeten worden.
Heeft de AP terecht geweigerd een inhoudelijke inventarislijst te overleggen?

7. Eiseres stelt dat de AP het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden door geen inventarislijst te verstrekken. Hoewel hier geen wettelijke verplichting toe bestaat, is het overleggen van een inventarislijst wel het uitgangspunt. Het is voor eiseres nu niet inzichtelijk op grond van welke weigeringsgronden de AP de openbaarmaking van (welke van) de gevonden documenten weigert. Eiseres meent dat zij hierdoor niet kan nagaan of de voorbereiding van het besluit zorgvuldig is gedaan. 7.1.

De AP heeft bij het bestreden besluit geen inventarislijst verstrekt maar, hoewel hiertoe volgens de AP geen wettelijke verplichting bestaat, de AP heeft in de beroepsfase wel een geschoonde inventarislijst overgelegd. Op deze geschoonde lijst zijn de gevonden documenten alleen aangeduid met een nummer en wordt niet vermeld om wat voor soort documenten het gaat. Volgens de AP bevat de ongeschoonde inventarislijst veel vertrouwelijke informatie die niet gedeeld kan worden met eiseres en is het gelet op de vertrouwelijke aard van de stukken niet mogelijk om ze te omschrijven en op die manier meer inzicht te geven. 7.2.

De rechtbank komt tot het oordeel dat de inventarislijst in zijn huidige vorm niet voldoende duidelijk maakt om welke documenten het gaat, terwijl het aan het bestuursorgaan is om inzichtelijk te maken welke documenten gevonden zijn, zodat eiseres hier gronden tegen kan richten. Het bestuursorgaan mag zelf invulling geven aan de wijze waarop dit gedaan wordt, bijvoorbeeld door een inventarislijst of door de gevonden documenten te omschrijven in het bestreden besluit. In dit geval heeft de AP er uiteindelijk voor gekozen om door middel van een inventarislijst met 146 documentnummers inzicht te geven in de omvang van de documenten en per document de weigeringsgrond te vermelden. Door het overleggen van een inventarislijst zonder documentennamen of -omschrijvingen is voor eiseres echter niet na te gaan of de uitgevoerde zoekslag volledig is en wat de aard van de verschillende documenten is. Hierdoor wordt zij beperkt in haar goede procesvoering. Het overleggen van deze gelakte inventarislijst is naar het oordeel van de rechtbank dan ook onvoldoende. De AP had ofwel in het bestreden besluit of in de inventarislijst per document in algemene bewoordingen een omschrijving moeten geven van het soort document. De rechtbank heeft in de raadkamer de ongeschoonde inventarislijst bekeken en vastgesteld dat van meerdere documenten niet duidelijk is waarom de omschrijving van het document niet, of in elk geval in algemene bewoordingen, openbaar gemaakt kan worden. Zij verwijst als voorbeeld naar de documentennummers 19, 40 en 68. De rechtbank acht dit goed mogelijk zonder dat hierbij het toezichtsbelang van de AP wordt geschaad. Het beroep op schending van het zorgvuldigheidsbeginsel slaagt dus. De AP kan dit gebrek herstellen door middel van een omschrijving van de documenten of een verdere uitwerking van de inventarislijst door deze per document te voorzien van een algemene beschrijving van het soort document.
Heeft de AP de zoekslag voldoende inzichtelijk uitgevoerd?

8. Eiseres voert aan dat de AP niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de zoekslag is uitgevoerd. Er is niet aangegeven op welke zoektermen is gezocht en het is niet door middel van een inventarislijst of een omschrijving van de stukken duidelijk welke stukken gevonden zijn. Een bestuursorgaan kan niet op basis van het algemene standpunt dat de documenten integraal onder de weigeringsgronden vallen, afzien van een volledige inventarisatie van de documenten die onder het verzoek vallen, aldus eiseres. 8.1.

De AP stelt dat zij de zoekslag wel degelijk inzichtelijk heeft gemaakt, doordat zij in het bestreden besluit uiteen heeft gezet hoe de inventarisatie van de stukken heeft plaatsgevonden. Twee medewerkers van de afdeling Controlerend Onderzoek Nationaal (CON), de afdeling die destijds het onderzoek heeft verricht, hebben het hele digitale onderzoeksdossier systematisch doorgelopen. Ook zijn de relevante afdelingsmappen onderzocht. Daarnaast heeft de afdeling Eerstelijnsonderzoek onderzoek gedaan naar de datalekmelding(en) die aanleiding was/waren voor het onderzoek en ook hier is de map met de relevante stukken systematisch doorgelopen. Omdat de dossiers systematisch doorzocht zijn, is niet gewerkt met zoektermen. 8.2.

De beroepsgrond slaagt. De rechtbank stelt wel voorop dat zij de zoekslag grotendeels inzichtelijk acht. De AP heeft in het bestreden besluit duidelijk omschreven op welke manier is gezocht naar de documenten die onder het verzoek van eiseres vallen. Het is hierbij niet noodzakelijk om te werken met zoektermen en de rechtbank kan de uitleg van de AP dat gezocht is in de beschikbare dossiers, volgen. Eiseres heeft hierbij niet aangegeven op welke locaties niet is gezocht of op welke manier het gebruik van zoektermen nog zou bijdragen. 8.2.1.

De rechtbank ziet echter reden om te twijfelen aan de motivering van de zoekslag gezien de omvang van de door de AP gevonden en aan de rechtbank onder geheimhouding verstrekte documenten. Eiseres heeft namelijk betoogd dat de hoeveelheid stukken waar het Woo-verzoek op ziet, zeer omvangrijk zou moeten zijn. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiseres toegelicht dat de GGD Rijnmond in een andere procedure die eiseres heeft gevoerd, tienduizenden pagina’s aan logbestanden heeft overlegd en dat zij in dit kader verwacht dat ook in de documenten van de AP zich een grote hoeveelheid logbestanden zou moeten bevinden. De rechtbank acht deze stelling van eiseres navolgbaar. Het is aannemelijk dat de AP een vergelijkbare of grotere hoeveelheid aan logbestanden onder zich zou moeten hebben dan de GGD Rijnmond. De rechtbank stelt, zonder hierbij op de inhoud van de stukken in te gaan, vast dat de geheime stukken die zij van de AP heeft ontvangen geen tienduizenden pagina’s omvat en de AP heeft daarvoor geen verklaring gegeven wat gelet op de toelichting van eiseres wel op haar weg had gelegen. De AP zal daarom ofwel deze logbestanden alsnog boven water moeten krijgen, ofwel nader moeten motiveren dat ze niet onder de AP berusten. Hierbij is voorstelbaar dat deze logbestanden zich, gezien de omvang, niet in de doorzochte dossiers bevinden, maar op een andere locatie zijn opgeslagen. De rechtbank verzoekt de AP daarom om specifiek voor de logbestanden inzichtelijk te maken dat ook op eventuele andere mogelijke locaties is gezocht.
Mocht de AP openbaarmaking integraal weigeren op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c en tweede lid, aanhef en onder d en i van de Woo?

9. Eiseres stelt dat de weigeringsgronden te ruim zijn toepast. Zij meent dat de Woo geen mogelijkheid biedt om zonder onderscheid en nadere beoordeling openbaarmaking volledig te weigeren. Volgens eiseres heeft de AP de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschonden door openbaarmaking te weigeren zonder hierbij een beoordeling op alineaniveau te maken. 9.1.

De AP meent dat zij de openbaarmaking van de documenten terecht integraal heeft geweigerd en dat zij daarom terecht geen beoordeling op alineaniveau heeft gemaakt. Volgens de AP zou openbaarmaking van de documenten het houden van effectief toezicht door de AP ernstig in gevaar brengen. Het belang dat is gediend met openbaarmaking van de informatie weegt volgens de AP minder zwaar dan het toezichtsbelang van de AP. Daarom kan openbaarmaking geweigerd worden onder zowel sub d, het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen, als sub i, het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, van het tweede lid van artikel 5.1 van de Woo. Daarnaast stelt de AP dat grote delen van de documenten bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk aan de AP zijn meegedeeld en dat de informatie dus kon worden geweigerd op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Woo. 9.2.

Volgens vaste jurisprudentie moet het bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document, zoals alinea’s, motiveren of een uitzonderingsgrond van toepassing is en, indien nodig, of het daardoor beschermde belang zwaarder weegt dan het algemene belang van openbaarheid. Onder omstandigheden kan hiervan worden afgezien als dit zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. 9.3.

De beroepsgrond slaagt. De rechtbank komt tot het oordeel dat onvoldoende inzichtelijk is waarom specifieke documenten geweigerd zijn. Het is de taak van de AP om te motiveren waarom bepaalde (delen van) documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden. Doordat de AP niet per zelfstandig onderdeel heeft aangeven welke uitzonderingsgrond van toepassing is en waarom, kan de rechtbank niet controleren of openbaarmaking terecht is geweigerd. Het is niet aan de rechtbank om te gissen welke weigeringsgrond de AP op bepaalde (delen van) documenten van toepassing heeft geacht. Dit te meer omdat de AP meerdere weigeringsgronden op dezelfde documenten heeft toegepast. Daarbij is bovendien van belang dat de AP stelt dat ook artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Woo op delen van de documenten van toepassing is. De toets die gemaakt moet worden bij toepassing van deze absolute weigeringsgrond, is anders dan bij toepassing van bepalingen uit het tweede lid van dit artikel. Er hoeft bij toepassing van het eerste lid namelijk geen belangenafweging gemaakt te worden, maar bij het tweede lid wel. De AP moet daarom duidelijk aangeven op welke passages zij artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Woo van toepassing acht. 9.3.1.

De rechtbank heeft in raadkamer meerdere documenten die de AP onder geheimhouding met toepassing van artikel 8:29 van de Awb aan de rechtbank heeft overgelegd, globaal bekeken en vastgesteld dat een beoordeling in deze vorm niet gemaakt kan worden. Bij deze globale beoordeling van een beperkt deel van de documenten heeft de rechtbank ook stukken tekst gezien waar mogelijk geen weigeringsgrond op van toepassing is en die daarom wel openbaar gemaakt kunnen worden. Zo zijn er onder andere algemene vragenformulieren over datalekmeldingen in de documenten aangetroffen, waarbij zonder nadere motivering niet valt in te zien dat een van de weigeringsgronden van toepassing is op de dikgedrukte vragen en tussenkopjes van het formulier. Dit is informatie van feitelijke aard waarbij duidelijk wordt om wat voor soort document het gaat, maar waarbij geen inhoudelijke informatie die een van de gestelde belangen zou schenden wordt prijsgegeven. De rechtbank komt daarom tot het oordeel dat de AP openbaarmaking niet integraal heeft kunnen weigeren.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en de zoekslag niet volledig is. Dit betekent dat eiseres gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. 10.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de AP een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de AP hiervoor zes weken. 10.2.

Omdat het beroep gegrond is moet de AP het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De AP moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigden van eiseres een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:
– verklaart het beroep gegrond;

– vernietigt het besluit van 5 maart 2024;

– draagt de AP op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

– bepaalt dat de AP het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;

– veroordeelt de AP tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Jansen, voorzitter, en mr. E.M. Hansen-Löve en mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr. M.W. van de Kar, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

[eiseres].

Een verzoek op grond van de Wet open overheid.

ECLI:NL:RBAMS:2025:1314.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616.