Mag een derde-belanghebbende een bestuurlijke boete aanvechten? De tijd zal het leren

FNV verstrekt informatie aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) over mogelijke overtredingen van Europese rij- en rusttijdenregels door een Litouwse transportonderneming. De ILT heeft deze informatie meegenomen bij haar eigen onderzoek en legde uiteindelijk een bestuurlijke boete op.

FNV verzocht om als derdebelanghebbende te worden aangemerkt in de boeteprocedure en wilde bezwaar kunnen maken tegen het boetebesluit. De minister van Infrastructuur en Waterstaat wees dit verzoek af, omdat het bestraffende karakter geen ruimte voor derden biedt. De rechtbank Midden-Nederland volgde dat standpunt.

In hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vroeg de voorzitter om een conclusie over de principiële vraag of een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot oplegging of weigering van een bestuurlijke boete?.

Juridisch kader

Het belanghebbende begrip staat hier centraal: “Degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is, kan bezwaar en beroep instellen.”

Bestuurlijke boetes hebben een bijzonder karakter. Zij zijn bestraffend van aard en kwalificeren als een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM. Dat brengt extra waarborgen met zich voor de overtreder. Te denken valt aan het recht op een eerlijk proces. De vraag is of dit punitieve karakter zich verzet tegen deelname van derden aan de procedure.

Overwegingen conclusie

Volgens Widdershoven bestaat er kort gezegd geen principiële uitsluiting van derden bij bestuurlijke boetes. Het feit dat een boete bestraffend is, betekent niet automatisch dat niemand anders dan de overtreder belanghebbende kan zijn. Doorslaggevend blijft of wordt voldaan aan de wettelijke criteria van het belanghebbende-begrip.

Maar daarbij is een belangrijk onderscheid. Een derde kan in ieder geval belanghebbende zijn bij een besluit om geen boete op te leggen, wanneer dat besluit is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek van die derde. In zo’n situatie kan het uitblijven van sanctionering gevolgen hebben voor de naleving van de norm in de toekomst.

Ook bij de oplegging van een boete kan onder omstandigheden sprake zijn van een derde-belanghebbende. Dat is met name het geval wanneer de boete het directe gevolg is van een handhavingsverzoek en een derde een eigen, persoonlijk of collectief belang heeft dat rechtstreeks door het boetebesluit wordt geraakt.

Voor belangenorganisaties geldt bovendien dat hun statutaire doelstellingen en feitelijke werkzaamheden voldoende specifiek moeten zijn gericht op het belang dat door het boetebesluit wordt geraakt.

Widdershoven benadrukt dat terughoudendheid geboden is. De processuele rechten van de overtreder moeten worden beschermd. Denk daarbij aan de vertrouwelijkheid van stukken en het beginsel van ‘equality of arms’.

Conclusie en gevolgen voor de praktijk

De conclusie is een belangrijk advies aan de Afdeling. Niet het punitieve karakter van de bestuurlijke boete is beslissend, maar de vraag of een derde voldoet aan de eisen van het belanghebbende-begrip. Als de Afdeling bestuursrechtspraak deze lijn volgt, ontstaat meer ruimte voor de rechtsbescherming van derden in handhavingszaken, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de fundamentele waarborgen voor de overtreder.

Voor de praktijk zou dit kunnen gaan betekenen dat het bestuursorgaan niet langer zonder meer kan volstaan met het standpunt dat bij boetes geen derde-belanghebbende bestaan. Met name bij boetes die volgen op handhavingsverzoeken van belangenorganisaties zal zorgvuldiger moeten worden beoordeeld of er sprake is van een rechtstreeks betrokken belang. Het is nu aan de Afdeling om hierover een definitief oordeel te vellen.