7.1 Gemeenschappelijke regelingen

Gemeenten hebben veel zogenaamde Gemeenschappelijke Regelingen (GR). In een GR is de samenwerking voor bepaalde taken met andere gemeenten en/of provincies en waterschappen georganiseerd. In een GR worden taken ondergebracht die voor één gemeente te groot, te duur of te complex zijn. In de GR kan de taak vaak efficiënter en tegen lagere kosten uitgevoerd worden. Een GR kan ook noodzakelijk zijn om grensoverschrijdende problematiek aan te pakken.

De VNG heeft de GR in kaart gebracht. Die opsomming maakt duidelijk dat GR’s heel divers zijn. Ze kunnen bijvoorbeeld opgezet zijn voor het innen van belastingen maar ook voor economische samenwerking, inkoopsamenwerkingen, regionale uitvoeringsdiensten of in het sociaal domein voor Veilig Thuis regio’s of Jeugdzorgregio’s. Kortom: GR’s zijn er in veel smaken.

Vormen van samenwerking en juridische basis

De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) geeft een juridische basis voor de GR’s. De wet geeft regels voor regelingen tussen gemeenten, tussen provincies, tussen waterschappen, tussen gemeenten en provincies, tussen gemeenten en waterschappen en tussen gemeenten, waterschappen en provincies.

De Wgr kent vijf soorten publiekrechtelijke samenwerking.

Allereerst de publiekrechtelijke overeenkomst, de constructie van centrumgemeente en het gemeenschappelijk orgaan. Deze samenwerkingen hebben geen rechtspersoonlijkheid. De andere 2 GR’s, het openbaar lichaam en de bedrijfsvoeringsorganisatie, hebben een eigen rechtspersoonlijkheid. Zij kunnen dus zelfstandig deelnemen aan het maatschappelijk verkeer en bijvoorbeeld arbeidsovereenkomsten afsluiten. Personeel dat werkt voor een GR zonder rechtspersoonlijkheid moet dus altijd in dienst zijn van een van de deelnemende partijen. Bij de constructie van de centrumgemeente is het personeel in dienst van de gemeente die de rol van centrumgemeente heeft.

De publiekrechtelijke overeenkomst is de lichtste samenwerkingsvariant. Er is geen sprake van delegatie of mandaat van bevoegdheden. Deze vorm wordt vaak gebruikt bij het ontwikkelen van bijvoorbeeld een nieuw woongebied waarvan de grond in handen is van een projectontwikkelaar. Om te zorgen dat er voldoende infrastructuur, groenvoorzieningen en sociale voorzieningen komen, sluit de gemeente een exploitatieovereenkomst met de ontwikkelaar. Daarin wordt o.a. geregeld dat de ontwikkelaar een bijdrage levert in de kosten van aanleg van wegen, riolering en groenvoorziening en dat de gemeente verplicht is een bestemmingsplan vast te stellen dat woningbouw toestaat. Ook worden afspraken gemaakt over fasering van de bouw en oplevering. Als er in deze constructie persoonsgegevens verwerkt worden zal iedere partij verantwoordelijk zijn voor diens eigen persoonsgegevens.

De tweede mogelijkheid is de constructie van de zogenaamde centrumgemeente. Bij deze samenwerkingsvorm wordt geen nieuw orgaan ingesteld zoals bij de andere drie vormen: het gemeenschappelijk orgaan, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het openbaar lichaam. Bij de centrumgemeenteconstructie wordt één gemeente aangewezen die namens de deelnemers de bevoegdheden en taken uitoefent. Dit kan zowel door bestuursorganen als door ambtenaren uit de centrumgemeente gebeuren. De taken en bevoegdheden kunnen alleen met mandaat overgedragen worden aan de centrumgemeente. Voor delegatie is een wettelijke basis nodig en die ontbreekt hier. De centrumgemeente voert taken en bevoegdheden uit namens de andere gemeenten die deelnemen aan de GR. De centrumgemeente is de gemandateerde, de aangesloten gemeenten de mandaatgevers. De mandaatgever is verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens door de centrumgemeente. Art. 10:6 Algemene Wet Bestuursrecht waarin de mandatering is geregeld, bepaalt zelfs:

De mandaatgever kan per geval of in het algemeen instructies geven omtrent de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid.

In AVG-termen: de mandaatgever bepaalt dus doel en middelen en is daardoor verwerkingsverantwoordelijke. De centrumgemeente voert de taken uit alsof hij de verantwoordelijke gemeente is. Daarom heeft de centrumgemeente bij het uitvoeren van die taken ook geen verwerkersrol voor de persoonsgegevens. De centrumgemeente verwerkt immers niet namens een ander persoonsgegevens, zoals bijvoorbeeld clouddiensten doen.

Ook de derde vorm, het gemeenschappelijk orgaan, heeft geen rechtspersoonlijkheid. Hier vindt echter wel delegatie plaats. Aangesloten gemeenten kunnen taken en bevoegdheden delegeren aan het gemeenschappelijk orgaan. Art. 30 uit de Wgr biedt hiervoor een juridische basis. Doordat sprake is van delegatie oefent het gemeenschappelijke orgaan de bevoegdheden op eigen verantwoordelijkheid uit. In de praktijk wordt deze vorm niet vaak gebruikt. Als hij wordt gebruikt dan is dat meestal voor de uitvoering van een specifieke taak, zoals bijvoorbeeld de rekenkamerfunctie. Een gemeenschappelijk orgaan zal in AVG-termen verwerkingsverantwoordelijke zijn omdat taken aan haar zijn gedelegeerd. Bij de uitoefening daarvan neemt zij immers eigen besluiten en bepaalt zelf of en hoe de verwerking van persoonsgegevens plaats vindt.

De vierde GR is het zogenaamde openbaar lichaam. Dit is de meest verstrekkende vorm. Het openbaar lichaam heeft een eigen rechtspersoonlijkheid waardoor het zelfstandig privaatrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten. Daardoor kan het contracten afsluiten en personeel in dienst nemen. Publiekrechtelijk kan het zelfstandig optreden en bijvoorbeeld besluiten vaststellen en beleidsregels opstellen. Deze vorm wordt vaak gekozen voor zware, structurele samenwerking, bijvoorbeeld omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s. Het bestuur van een openbaar lichaam bestaat op grond van de Wgr uit een algemeen bestuur dat formeel het hoofd is van het openbaar lichaam. Hierin hebben leden van de deelnemende partijen zitting. Voor de dagelijkse leiding heeft het lichaam een dagelijks bestuur. Een van de burgemeesters van de deelnemende gemeenten is meestal voorzitter.

Een openbaar lichaam zal altijd zelf verwerkingsverantwoordelijke zijn voor de persoonsgegevens die het verwerkt. De verwerkingsverantwoordelijkheid ligt daarbij naar analogie van het College van B&W van de gemeente bij het dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur heeft immers een toezichthoudende rol, vergelijkbaar met die van Gemeenteraad.

De laatste vorm van een GR, de bedrijfsuitvoeringsorganisatie (BVO) kent deze gelede bestuursvorm algemeen en dagelijks bestuur niet: het heeft alleen een algemeen bestuur. Deze vorm is vergelijkbaar met het gemeenschappelijk orgaan, alleen de BVO is wel een rechtspersoon. Bij de BVO worden meestal uitvoerende taken belegd zoals ICT-diensten, salaris- en HR-administratie en facilitaire diensten als de archieffunctie. Het gaat dus om het uitvoeren van bedrijfsprocessen zonder een zware beleidsmatige component. Zware bestuursmatige aansturing zoals bij het openbaar lichaam is daarom niet nodig. Om daarbij slagvaardig te kunnen opereren is wel rechtspersoonlijkheid vereist. In AVG-termen zal de BVO meestal verwerker zijn. De deelnemende gemeenten zijn de verwerkingsverantwoordelijken, immers zij bepalen waarom de gegevens worden verwerkt (bijvoorbeeld voor belastingheffing of salarisbetaling). De BVO voert uit volgens hun instructies en bepaalt dus niet zelf het doel en de middelen. Als de BVO wel zelfstandig beslist over doeleinden en middelen, waarom en hoe gegevens verwerkt worden, kan zij zelf verwerkingsverantwoordelijke zijn. Dit zal een uitzondering zijn maar is bijvoorbeeld het geval als een BVO zelfstandig beleid ontwikkelt over archiefbeheer of gegevensbewaring en daarin beslissingsruimte heeft.

Praktijkvoorbeeld: regiovraagstuk

In de regio Utrecht hebben 16 gemeenten in de provincie Utrecht de Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU) opgericht. De vorm voor deze samenwerking is een openbaar lichaam. De ODRU is onder meer opgericht voor de uitvoering van milieutaken en vergunningverlening. Daarnaast is zij belast met het toezicht en de handhaving op het gebied van milieu (bodem, geluid, luchtkwaliteit, afval), bouwen en brandveiligheid. Ook adviseert zij bij het opstellen van ruimtelijke plannen. Complexe taken waarvoor elke gemeente individueel onvoldoende kennis en capaciteit heeft.

De ODRU treedt als zelfstandig rechtspersoon op. Zij heeft personeel in dienst en sluit contracten af. Vergunningaanvragen en handhaving op milieugebied lopen dus via de ODRU, die deze uitvoert namens de deelnemende gemeenten/provincie. De ODRU is verwerkingsverantwoordelijke en zal zelf aan alle AVG-beginselen dienen te voldoen. De ODRU heeft dus een eigen privacyverklaring, een FG aangesteld en de rechten kunnen bij de ODRU uitgeoefend worden.