ECLI
ECLI:NL:RBROT:2026:10188

Instantie
Rechtbank Rotterdam

Datum uitspraak
17-08-2026

Datum publicatie
26-08-2026

Zaaknummer
ROT 24/9840 en ROT 25/3143

Rechtsgebied
Bestuursrecht

Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg – meervoudig

ECLI:NL:RBROT:2026:10188
text/xml
public
2026-08-26T07:00:29
2026-08-17
Raad voor de Rechtspraak
nl
Rechtbank Rotterdam
2026-08-19
ROT 24/9840 en ROT 25/3143
Uitspraak
Eerste aanleg – meervoudig
NL
Rotterdam
Bestuursrecht

Rechtspraak.nl

http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBROT:2026:10188
text/html
public
2026-08-17T13:43:39
2026-08-26
Raad voor de Rechtspraak
nl
ECLI:NL:RBROT:2026:10188 Rechtbank Rotterdam , 19-08-2026 / ROT 24/9840 en ROT 25/3143

Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van € 467.180,- die DNB aan eiseres heeft opgelegd en over de publicatie van het boetebesluit en van de beslissing op het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft DNB terecht een overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening door eiseres vastgesteld, omdat eiseres zes tekortkomingen niet heeft bestreden en omdat DNB 25 van 31 wel bestreden tekortkomingen buiten redelijke twijfel heeft aangetoond. In dat verband oordeelt de rechtbank dat een digitaal DVD in verschillende digitale systemen en bestanden mag worden opgeslagen, zolang daartussen maar een duidelijk koppeling is gemaakt, dat uit de Wtt 2018 en wetsgeschiedenis niet blijkt dat beheersmaatregelen in het integriteitrisicoprofiel moeten worden opgenomen en dat een transactieprofiel moet worden opgesteld waarin vastligt hoe een trustkantoor de transacties monitort. Andere oordelen van de rechtbank zijn dat de legitieme bron van het vermogen niet kan worden vastgesteld als niet eerst de herkomst daarvan is vastgesteld, dat onder bepaalde omstandigheden de herkomst en legitieme bron van het vermogen op basis van geconsolideerde jaarrekeningen kan worden vastgesteld en dat het onredelijk is om van een trustkantoor te verlangen dat het een oud document boven tafel krijgt om de herkomst en de legitieme bron van het vermogen vast te stellen als die herkomst en bron ook uit andere stukken voldoende kunnen worden afgeleid. Verder oordeelt de rechtbank dat de vermogenspositie van de pseudo-UBO zoveel mogelijk met zekerheid moet worden vastgesteld, dat een trustkantoor niet in staat is om een voortdurende controle te verrichten als het niet eerst een integriteitrisico- en transactieprofiel heeft opgesteld en dat alleen een kopie van een paspoort niet voldoende is om de identiteit van een persoon te verifiëren.

Naar het oordeel van de rechtbank mocht DNB voor deze overtreding aan eiseres een boete opleggen. Het opleggen van deze boete is in het geval van eiseres evenredig en de rechtbank is niet gebleken dat DNB heeft toegezegd dat zij geen boete zou opleggen. Daar komt bij dat het hier om een ernstige en verwijtbare overtreding van een kernbepaling van de Wtt 2018 gaat en dat DNB de overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening terecht als doorlopende overtreding heeft aangemerkt.

Wel ziet de rechtbank reden om de boete te verlagen vanwege de door eiseres doorgevoerde veranderingen in haar bedrijfsvoering en de door haar geleverde inspanningen en getoonde aanpassingsbereidheid om aan de wet te voldoen. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat sprake is van een gemiddelde mate van verwijtbaarheid en volgt de door DNB toegepaste verhoging van 25% in verband met de mate van verwijtbaarheid van de overtreding dan ook niet.

Verder is de rechtbank van oordeel dat het publicatiebesluit rechtmatig is, dat DNB in het persbericht de lakinstructie juist heeft toepast en dat het persbericht niet de indruk wekt dat het cliëntenonderzoek van eiseres in het algemeen en tot de dag van vandaag niet aan de wettelijke vereisten voldoet. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de Engelstalige versie van het persbericht een wettelijke basis heeft en niet onredelijk bezwarend is.

Tot slot is de rechtbank van oordeel dat het besluit tot publicatie van de beslissing op bezwaar geen stand houdt. DNB had bij haar besluit om de beslissing op bezwaar te publiceren de gronden uit het aanvullende beroepschrift moeten meenemen en zij had de lakinstructie van de voorzieningenrechter moeten toepassen. De rechtbank draagt DNB op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen over de publicatie van de beslissing op bezwaar.

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 24/9840 en 25/3143

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 augustus 2026 in de zaken tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
(gemachtigden: mr. G.P. Roth, mr. L.B.G. Hillen, mr. P. Smith en mr. M.M. Advan),

en

De Nederlandsche Bank N.V., verweerster (DNB),
(gemachtigden: mr. R.H.J. van Houts en mr. J.W.M. Hagelaars).

Samenvatting

1.1.
Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van € 467.180,- die DNB aan eiseres heeft opgelegd en over de publicatie van het boetebesluit en van de beslissing op het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit. Volgens DNB is eiseres met zes ondernemingen een zakelijke relatie aangegaan of heeft zij aan hen trustdiensten verleend zonder voldoende cliëntenonderzoek naar deze ondernemingen te verrichten. DNB heeft in de Dienstverleningsdossiers (DVDs) van deze ondernemingen in totaal 37 tekortkomingen vastgesteld. DNB concludeert dat eiseres het verbod op vroegtijdige dienstverlening uit de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) heeft overtreden. De hiervoor opgelegde boete heeft DNB vervolgens gepubliceerd. Eiseres heeft tegen deze boete en tegen de publicatie daarvan bezwaar gemaakt en ook de beslissing op dat bezwaar wil DNB publiceren.

1.2.
Eiseres is het met deze boete en met de publicaties niet eens.

1.3.
Tegen de boete voert eiseres aan dat DNB in 31 van de 37 gevallen ten onrechte meent dat sprake is van een tekortkoming in het cliëntenonderzoek, omdat het onderzoek van eiseres in deze 31 gevallen wel aan de daaraan gestelde vereisten voldoet en/of dat de uitleg van deze vereisten door DNB eiseres niet bekend was of kon zijn. Ook mocht DNB volgens eiseres geen boete opleggen, omdat DNB de verwachting heeft gewekt dat er geen boete zou worden opgelegd en omdat het opleggen van een boete niet evenredig is. Daarbij stelt eiseres dat DNB ten onrechte ervan uitgaat dat het om een doorlopende overtreding gaat. Verder moet de boete volgens eiseres worden verlaagd, omdat DNB onvoldoende heeft onderbouwd dat de overtreding ernstig en bovengemiddeld verwijtbaar is. Daarnaast moet de boete volgens eiseres worden verlaagd vanwege het ontbreken van effectieve rechtsbescherming tegen de vroegtijdige publicatie van de boete, door de fouten die DNB bij het publiceren van deze boete heeft gemaakt en door de onrechtmatigheid van het publicatiebesluit.

1.4.
Tegen de publicatie van de boete voert eiseres aan dat DNB een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd om te beoordelen of eiseres onevenredige schade lijdt door de publicatie. Verder voert eiseres aan dat het publicatiebesluit onrechtmatig is, omdat DNB het gepubliceerde boetebesluit onvoldoende heeft geanonimiseerd en omdat DNB bij de publicatie fouten heeft gemaakt. Daarnaast voert eiseres aan dat het persbericht over het boetebesluit onrechtmatig is, omdat daarin de indruk wordt gewekt dat haar cliëntenonderzoek in het algemeen en tot de dag van vandaag niet aan de wettelijke vereisten voldoet. Verder is het persbericht volgens eiseres in strijd met de lakinstructie van de voorzieningenrechter, ontbreekt een wettelijke basis voor de Engelstalige versie van dat persbericht en is het publiceren van die versie onredelijk bezwarend.

1.5.
Ook tegen de publicatie van de beslissing op bezwaar voert eiseres aan dat DNB een onjuist toetsingskader heeft toegepast. Daarnaast heeft DNB volgens eiseres door tijdsverloop haar publicatiebevoegdheid verloren en heeft DNB niet alle beroepsgronden in haar beslissing meegewogen. Verder mocht DNB volgens eiseres alleen de uitkomst van het bezwaar en niet de beslissing op bezwaar zelf publiceren en is ook de publicatie van de beslissing op bezwaar in strijd met de lakinstructie.

1.6.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat eiseres deels gelijk heeft en dat de beroepen daarom gegrond zijn.

1.7.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft DNB terecht een overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening door eiseres vastgesteld, omdat eiseres zes tekortkomingen niet heeft bestreden en omdat DNB 25 van 31 wel bestreden tekortkomingen buiten redelijke twijfel heeft aangetoond. In dat verband oordeelt de rechtbank dat een digitaal DVD in verschillende digitale systemen en bestanden mag worden opgeslagen, zolang daartussen maar een duidelijk koppeling is gemaakt, dat uit de Wtt 2018 en wetsgeschiedenis niet blijkt dat beheersmaatregelen in het integriteitrisicoprofiel moeten worden opgenomen en dat een transactieprofiel moet worden opgesteld waarin vastligt hoe een trustkantoor de transacties monitort. Andere oordelen van de rechtbank zijn dat de legitieme bron van het vermogen niet kan worden vastgesteld als niet eerst de herkomst daarvan is vastgesteld, dat onder bepaalde omstandigheden de herkomst en legitieme bron van het vermogen op basis van geconsolideerde jaarrekeningen kan worden vastgesteld en dat het onredelijk is om van een trustkantoor te verlangen dat het een oud document boven tafel krijgt om de herkomst en de legitieme bron van het vermogen vast te stellen als die herkomst en bron ook uit andere stukken voldoende kunnen worden afgeleid. Verder oordeelt de rechtbank dat de vermogenspositie van de pseudo-UBO zoveel mogelijk met zekerheid moet worden vastgesteld, dat een trustkantoor niet in staat is om een voortdurende controle te verrichten als het niet eerst een integriteitrisico- en transactieprofiel heeft opgesteld en dat alleen een kopie van een paspoort niet voldoende is om de identiteit van een persoon te verifiëren.

1.8.
Naar het oordeel van de rechtbank mocht DNB voor deze overtreding aan eiseres een boete opleggen. Het opleggen van deze boete is in het geval van eiseres evenredig en de rechtbank is niet gebleken dat DNB heeft toegezegd dat zij geen boete zou opleggen. Daar komt bij dat het hier om een ernstige en verwijtbare overtreding van een kernbepaling van de Wtt 2018 gaat en dat DNB de overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening terecht als doorlopende overtreding heeft aangemerkt.

1.9.
Wel ziet de rechtbank reden om de boete te verlagen vanwege de door eiseres doorgevoerde veranderingen in haar bedrijfsvoering en de door haar geleverde inspanningen en getoonde aanpassingsbereidheid om aan de wet te voldoen. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat sprake is van een gemiddelde mate van verwijtbaarheid en volgt de door DNB toegepaste verhoging van 25% in verband met de mate van verwijtbaarheid van de overtreding dan ook niet.

1.10.
Verder is de rechtbank van oordeel dat het publicatiebesluit rechtmatig is, dat DNB in het persbericht de lakinstructie juist heeft toepast en dat het persbericht niet de indruk wekt dat het cliëntenonderzoek van eiseres in het algemeen en tot de dag van vandaag niet aan de wettelijke vereisten voldoet. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de Engelstalige versie van het persbericht een wettelijke basis heeft en niet onredelijk bezwarend is.

1.11.
Tot slot is de rechtbank van oordeel dat het besluit tot publicatie van de beslissing op bezwaar geen stand houdt. DNB had bij haar besluit om de beslissing op bezwaar te publiceren de gronden uit het aanvullende beroepschrift moeten meenemen en zij had de lakinstructie van de voorzieningenrechter moeten toepassen. De rechtbank draagt DNB op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen over de publicatie van de beslissing op bezwaar.

1.12.
Hierna legt de rechtbank verder uit hoe zij tot het oordeel komt dat de beroepen gegrond zijn. Daarbij begint de rechtbank met het procesverloop en een korte samenvatting van de totstandkoming van de bestreden besluiten. Daarna volgt de beoordeling van de rechtmatigheid van de boete. Daarbij worden achtereenvolgens de verweten overtreding, het gebruik van de boetebevoegdheid door DNB en de boetehoogte beoordeeld. Bij de boetehoogte zal de rechtbank ook beoordelen of de redelijke termijn is overschreden. Daarna volgt de beoordeling van de publicatie van de boete en van de publicatie van de beslissing op bezwaar. Aan het einde van deze uitspraak staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.13.
De wet- en regelgeving en de rechtspraak waarnaar de rechtbank in deze uitspraak verwijst, zijn op de websites wetten.overheid.nl en rechtspraak.nl te vinden.

Procesverloop

2.1.
Met het besluit van 13 maart 2024 heeft DNB eiseres een bestuurlijke boete van € 467.180,- opgelegd (boetebesluit) en heeft DNB besloten om het boetebesluit te publiceren (publicatiebesluit).

2.2.
Eiseres heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht de publicatie van het boetebesluit op te schorten. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek afgewezen. Hierbij heeft de voorzieningenrechter DNB opgedragen om in de publicatieversie van het boetebesluit de vermeldingen van de individuele tekortkomingen en de inhoudelijke behandeling daarvan weg te lakken (lakinstructie).

2.3.
Met de beslissing op bezwaar van 20 september 2024 is DNB bij het boete- en publicatiebesluit gebleven (bestreden besluit 1).

2.4.
Eiseres heeft tegen bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Dit is zaak ROT 24/9840.

2.5.
Met het besluit van 17 februari 2025 heeft DNB besloten om bestreden besluit 1 en het daartegen ingestelde beroep te publiceren (bestreden besluit 2).

2.6.
Met instemming van DNB heeft eiseres tegen bestreden besluit 2 rechtstreeks beroep ingesteld. Dit betekent dat partijen de bezwaarfase hebben overgeslagen. Dit is zaak ROT 25/3143.

2.7.
Vanwege het rechtstreeks beroep heeft DNB toegezegd om de feitelijke publicatie van bestreden besluit 2 uit te stellen totdat in beide zaken uitspraak is gedaan.

2.8.
DNB heeft met een verweerschrift en twee aanvullende verweerschriften op de beroepen tegen de bestreden besluiten gereageerd.

2.9.
De rechtbank heeft de beroepen op 23 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

de gemachtigde van eiseres mr. G.P. Roth, samen met [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] , allen werkzaam bij eiseres;

de gemachtigden van DNB, samen met [persoon 4] , [persoon 5] , [persoon 6] , [persoon 7] , allen medewerkers van DNB.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van de bestreden besluite

3.1.
Eiseres is een trustkantoor. De Wtt 2018 is op haar van toepassing.

3.2.
DNB is de toezichthouder die erop toeziet of trustkantoren in Nederland zich aan de Wtt 2018 houden. In die rol heeft DNB eiseres op 11 februari 2021 een aanwijzing gegeven om meerdere door DNB vastgestelde overtredingen van de Wtt 2018 te beëindigen. Deze rechtbank en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) hebben deze aanwijzing in stand gelaten (de aanwijzing).

3.3.
DNB heeft medio 2022 met een validatieonderzoek onderzocht of eiseres aan de aanwijzing heeft voldaan. Daarvoor heeft zij de volgende zes DVDs van eiseres geselecteerd en beoordeeld:

[doelvennootschap 1] ( [doelvennootschap 1] );

[doelvennootschap 2] ( [doelvennootschap 2] );

[doelvennootschap 3] ( [doelvennootschap 3] );

[doelvennootschap 4] ( [doelvennootschap 4] );

[doelvennootschap 5] ( [doelvennootschap 5] );

[doelvennootschap 6] ( [doelvennootschap 6] ).

3.4.
Op basis van dit onderzoek heeft DNB geconcludeerd dat eiseres met zes ondernemingen een zakelijke relatie is aangegaan of aan hen trustdiensten heeft verleend zonder voldoende cliëntenonderzoek naar deze ondernemingen te verrichten als bedoeld in artikel 27 van de Wtt 2018. Volgens DNB heeft eiseres daarmee in de periode van 30 april 2021 tot en met in ieder geval 11 januari 2023 het verbod op vroegtijdige dienstverlening van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 overtreden. Voor deze overtreding heeft DNB een boete van € 467.180,- aan eiseres opgelegd. Daarnaast heeft DNB besloten om deze boete openbaar te maken.

3.5.
Nadat DNB de bezwaren tegen het boete- en publicatiebesluit in bestreden besluit 1 ongegrond heeft verklaard, heeft DNB in bestreden besluit 2 besloten om bestreden besluit 1 openbaar te maken.

Boetebeslui

4.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres in het beroepschrift voor de onderbouwing van haar gronden naar delen uit het aanvullend bezwaarschrift verwijst en (via dat bezwaarschrift) naar haar schriftelijke reactie op de voorlopige bevindingen van DNB. Voor zover eiseres bij deze verwijzingen in het beroepschrift niet heeft uitgelegd waarom de reactie daarop van DNB in het boetebesluit en in bestreden besluit 1 onvoldoende is, wordt deze verwijzing door de rechtbank niet als beroepsgrond aangemerkt. De rechtbank zal daar in de uitspraak dan ook niet op ingaan.

Heeft eiseres de door DNB verweten gedragingen verricht

5.1.
Het is aan DNB om buiten redelijke twijfel aan te tonen dat eiseres de haar verweten overtreding heeft begaan. De bewijslast daarvoor rust op DNB.

5.2.
DNB verwijt eiseres dat zij in de periode van 30 april 2021 tot en met in ieder geval 11 januari 2023 het verbod op vroegtijdige dienstverlening van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 heeft overtreden. Op grond van dit artikel is het een trustkantoor onder andere verboden om een zakelijke relatie aan te gaan of een trustdienst te verlenen, tenzij zij een cliëntenonderzoek heeft verricht, dit onderzoek tot het in artikel 27 van de Wtt 2018 bedoelde resultaat heeft geleid en over de juistheid of volledigheid daarvan redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan. Bij eiseres gaat het DNB om de volgende 37 tekortkomingen in de naleving van artikel 27 van de Wtt 2018:

bij vier doelvennootschappen voldoet het integriteitrisicoprofiel niet aan de vereisten (tekortkoming 1);

bij vier doelvennootschappen voldoet het transactieprofiel niet aan de vereisten (tekortkoming 2);

bij zes doelvennootschappen is de herkomst van het vermogen niet vastgesteld (tekortkoming 3);

bij vier doelvennootschappen is de vermogenspositie van de uiteindelijk belanghebbende (UBO) niet zoveel mogelijk met zekerheid vastgesteld (tekortkoming 4);

bij zes doelvennootschappen is niet zoveel mogelijk met zekerheid bepaald dat het vermogen van de doelvennootschap en/of het vermogen van de UBO uit legitieme bron afkomstig zijn (tekortkoming 5);

bij één doelvennootschap is niet nagegaan of voor de relevante delen van de structuur een registratieplicht geldt en of aan de registratieplicht is voldaan (tekortkoming 6);

bij vier doelvennootschappen zijn de herkomst en bestemming van de middelen niet vastgesteld (tekortkoming 7);

bij vier doelvennootschappen is geen voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uitgeoefend (tekortkoming 8);

bij één cliënt is de identiteit niet vastgesteld of is deze identiteit niet geverifieerd (tekortkoming 9);

bij één cliënt zijn het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie niet vastgesteld (tekortkoming 10);

bij twee cliënten is de identiteit van de vertegenwoordigers niet geverifieerd (tekortkoming 11).

5.3.
De rechtbank stelt vast dat eiseres zes van deze 37 tekortkomingen in beroep niet heeft bestreden. Hierbij gaat het om tekortkoming 3 ten aanzien van [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 2] en [doelvennootschap 4] , om tekortkomingen 4 en 5 ten aanzien van [doelvennootschap 2] en om tekortkoming 7 ten aanzien van [doelvennootschap 1] . De rechtbank gaat er daarom van uit dat DNB deze tekortkomingen buiten redelijke twijfel heeft aangetoond en behandelt deze tekortkomingen niet inhoudelijk.

5.4.
Reeds hierom heeft DNB terecht vastgesteld dat eiseres het verbod op vroegtijdige dienstverlening heeft overtreden. Uit rechtspraak van het CBb blijkt namelijk dat het verbod op vroegtijdige dienstverlening is overtreden als het cliëntenonderzoek in een deel van de door DNB onderzochte DVDs niet aan de wettelijke vereisten voldoet en er wel een zakelijke relatie is aangegaan. Gelet op de zes niet bestreden tekortkomingen is dit het geval. Het betoog van eiseres dat een dergelijke conclusie niet uit de tekst, toelichting of bedoeling van de wet kan worden afgeleid, slaagt niet.

5.5.
De rechtbank zal hieronder de door eiseres bestreden tekortkomingen behandelen, omdat dit relevant kan zijn voor het antwoord op de vraag of DNB eiseres een boete mocht opleggen en zo ja, voor de boetehoogte.

Compleetheid DVD

6.1.
Eiseres betoogt bij meerdere tekortkomingen dat DNB ten onrechte stelt dat de oorspronkelijke DVDs niet compleet waren. Volgens eiseres heeft zij haar administratie vormgegeven op een wijze die aan de verplichtingen uit de Wtt 2018 voldoet. Zij bewaart de relevante (kern)documenten in het DVD, algemene informatie over de doelvennootschappen en cliënten in de ‘client files’ en informatie die voor meerdere DVDs van belang is in een ‘general file’. Ook betoogt eiseres dat het niet voldoende vastleggen van het cliëntenonderzoek geen overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening oplevert, maar van artikelen 37 en 39 van de Wtt 2018 en dat DNB daarom een verkeerd toetsingskader heeft toegepast.

6.2.
Beide betogen slagen niet. Anders dan eiseres aanvoert, kan een onjuiste vastlegging van een DVD een overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening opleveren, ondanks dat (a) de vastlegging daarvan in artikelen 37 en 39 van de Wtt 2018 is geregeld en (b) ook voor overtreding van deze artikelen een boete kan worden opgelegd. Op grond van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 is het namelijk ook verboden om een zakelijke relatie aan te gaan als het cliëntenonderzoek niet tot het in artikel 27 van de Wtt 2018 bedoelde resultaat heeft geleid. Dat resultaat moet uit het DVD blijken, omdat dat de plaats is waar eiseres de gegevens moet bewaren die zij heeft gebruikt om tot het resultaat van haar cliëntenonderzoek te komen. Voor zover DNB stelt dat stukken in het DVD ontbreken, moet dit naar het oordeel van de rechtbank dan ook zo worden gelezen dat uit het DVD niet blijkt dat het cliëntenonderzoek van eiseres tot het in artikel 27 van de Wtt 2018 bedoelde resultaat heeft geleid. Zo heeft DNB de verweten overtreding ook in het boetebesluit omschreven.

6.3.
Anders dan eiseres aanvoert, wijkt op dit punt het toetsingskader bij een overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening niet af van het toetsingskader bij een overtreding van artikelen 37 en 39 van de Wtt 2018. Op zichzelf stelt eiseres in dit verband terecht dat het een trustkantoor vrij staat om haar administratieve vastlegging van het DVD vorm te geven zoals zij zelf wil, zolang maar aan de vereisten uit de Wtt 2018 wordt voldaan. Het aan deze vereisten voldoen, betekent ook dat als een trustkantoor van verschillende digitale systemen, bestanden en folders gebruik maakt, daartussen een zodanige koppeling moet bestaan dat het DVD één goed toegankelijk dossier vormt. Ook bij een dergelijk DVD is het trustkantoor er verantwoordelijk voor dat de resultaten van het cliëntenonderzoek uit het DVD blijken. Het komt voor rekening en risico van het trustkantoor als dat niet het geval is. DNB mag in beginsel ervan uitgaan dat het trustkantoor alle beschikbare en relevante informatie overdraagt als DNB een DVD opvraagt (oorspronkelijk DVD). Ontbreken er stukken of ontbreekt er informatie, dan is het aan het trustkantoor om aan te tonen dat zij daarover bij het verstrekken van het oorspronkelijke DVD wel beschikte en dat er van één goed toegankelijk dossier kan worden gesproken, ondanks dat de informatie niet direct bij het opvragen ervan aan DNB is aangeleverd.

Tekortkoming 1 (Het integriteitrisicoprofiel

7.1.
Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om het integriteitrisicoprofiel van de doelvennootschap vast te stellen. Het integriteitrisicoprofiel omschrijft de omstandigheden die het integriteitrisico kunnen beïnvloeden dat aan de doelvennootschap is verbonden. Daarbij kan worden gedacht aan (de situatie in) het land van vestiging van de doelvennootschap, de markt(en) waarop de doelvennootschap actief is en de activiteiten van de doelvennootschap. Het opstellen van een integriteitrisicoprofiel van de doelvennootschap draagt bij aan de voortdurende controle (het monitoren) van die vennootschap gedurende de dienstverlening. Deze controle heeft onder andere tot doel om ongebruikelijke transacties of transactiepatronen en situaties die een verhoogd integriteitrisico met zich brengen tijdig te herkennen en zo nodig maatregelen te treffen. Het integriteitrisicoprofiel moet actueel, volledig en specifiek zijn.

7.2.

DNB heeft bij [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 2] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6] vastgesteld dat het integriteitrisicoprofiel niet aan de daarvoor gestelde vereisten voldoet.

Werkwijze eisere

8.1.
Het betoog van eiseres dat DNB amper ingaat op de door eiseres ontwikkelde werkwijze om integriteitrisico’s te identificeren, dat DNB deze werkwijze niet wil begrijpen en dat deze werkwijze in lijn is met de Wtt 2018 en niet veel van de Good Practices Wtt 2018 van 12 december 2024 van DNB (Good Practices) afwijkt, slaagt niet.

8.2.
De rechtbank begrijpt uit de stukken dat eiseres bij het vaststellen van een integriteitrisicoprofiel als volgt te werk gaat. Als eiseres een risicofactor bij een doelvennootschap identificeert, kruist zij in het onderdeel ‘Integrity Risk Analysis’ (IRA) van het Client Acceptance Memorandum Form (CAF) die risicofactor aan. Vervolgens noemt zij in de derde kolom van de IRA (de kolom ‘Main Integrity Risk’) een of meerdere nummers. Deze nummers zijn in de legenda aan algemeen omschreven integriteitrisico’s gekoppeld. Deze algemeen omschreven integriteitrisico’s worden vervolgens in een ander document (‘Guidance IRA’) van achtergrondinformatie voorzien en ook worden daarin de standaard beheersmaatregelen genoemd. Verder gebruikt eiseres annexen, waarin de integriteitrisico’s inclusief eventuele beheersmaatregelen worden beschreven. Welke annex bij een bepaald integriteitrisico van toepassing is, staat in de vierde kolom van de IRA (‘Measures of control’). Daarna volgt in het onderdeel ‘IRA Summary’ van het CAF een samenvatting die, volgens eiseres, in samenhang met de annexen moet worden gelezen.

8.3.
De rechtbank stelt vast dat DNB in het boetebesluit en in bestreden besluit 1 meerdere keren naar (kolommen en passages uit) de IRA, de IRA Summary en Annex 5 heeft verwezen, daarop is ingegaan en de inhoud daarvan bij haar beoordeling heeft betrokken. Op welke manier DNB hiermee de werkwijze van eiseres onvoldoende heeft onderkend of niet goed heeft begrepen, heeft eiseres verder niet uitgelegd.

8.4.
Of de hiervoor omschreven werkwijze van eiseres voor het vaststellen van een integriteitrisico in strijd met de Wtt 2018 is, is voor deze zaak niet van belang. Het verwijt dat DNB eiseres over het integriteitrisicoprofiel maakt, gaat namelijk niet over haar werkwijze, maar over de inhoud van deze profielen. De rechtbank gaat hierna verder op deze inhoud in.

Beheersmaatregelen in het integriteitrisicoprofie

9.1.
Het betoog van eiseres dat DNB er ten onrechte van uitgaat dat de beheersmaatregelen in het integriteitrisicoprofiel moeten worden opgenomen, slaagt.

9.2.
De rechtbank stelt in dit verband vast dat uit artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 en uit de MvT alleen blijkt dat een trustkantoor in het integriteitrisicoprofiel de omstandigheden moet omschrijven die het integriteitrisico van de doelvennootschap kunnen beïnvloeden. Er blijkt niet uit dat een trustkantoor in het integriteitrisicoprofiel ook de maatregelen moet benoemen waarmee de integriteitrisico’s worden ondervangen (de beheersmaatregelen).

9.3.
De rechtbank volgt DNB niet in haar standpunt dat in de norm van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 is verweven dat de beheersmaatregelen in het integriteitrisicoprofiel moeten worden opgenomen. In tegendeel, uit de Wtt 2018 volgt dat de beheersmaatregelen niet in het integriteitrisicoprofiel, maar in het acceptatiememorandum moeten worden opgenomen. Uit artikel 26 van de Wtt 2018 en de daarop in de MvT gegeven toelichting blijkt namelijk dat een trustkantoor kennis moet hebben van het doel van haar dienstverlening aan de cliënt of aan de doelvennootschap, dat zij moet onderzoeken of aan deze dienstverlening integriteitrisico’s zijn verbonden en dat zij moet nagaan of deze risico’s voldoende zijn ondervangen (de beheersmaatregelen). De resultaten hiervan moeten in het acceptatiememorandum worden opgenomen, zoals uit artikel 26, derde lid, van de Wtt 2018 blijkt. De MvT omschrijft dit acceptatiememorandum als de schriftelijke vastlegging van (onder andere) de mate waarin en de wijze waarop de geïdentificeerde integriteitrisico’s zijn ondervangen. Artikel 39 van de Wtt 2018 bepaalt vervolgens dat het acceptatiememorandum in het DVD moet worden opgenomen. Het ontbreken van de beheersmaatregelen in het DVD kan dus slechts tot een overtreding van de artikelen 26 en 39 van de Wtt 2018 leiden. DNB heeft eiseres in het boetebesluit dergelijke overtredingen echter niet verweten.

9.4.
Het ontbreken van de beheersmaatregelen in het integriteitrisicoprofiel leidt dus niet tot een tekortkoming in het cliëntenonderzoek in de zin van artikel 27 van de Wtt 2018. Voor zover DNB bij de genoemde vier doelvennootschappen de gestelde tekortkoming in het integriteitrisicoprofiel op het ontbreken van beheersmaatregelen heeft gebaseerd, is dat dus onjuist. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of DNB om andere redenen terecht een tekortkoming in de integriteitrisicoprofielen heeft vastgesteld.

Aanvullende integriteitrisico’s

10.1.
Het betoog van eiseres dat het benoemen door DNB van aanvullende risico’s niet maakt dat de vastgestelde integriteitprofielen niet in lijn met de Wtt 2018 zijn, slaagt niet.

10.2.
Uit de MvT blijkt dat een integriteitrisicoprofiel actueel en volledig moet zijn. Als DNB als toezichthouder op juiste feitelijke grondslag vaststelt en deugdelijk motiveert dat een integriteitrisicoprofiel niet actueel of volledig is omdat eiseres een bepaald relevant integriteitrisico niet heeft onderkend, levert dat een tekortkoming in de zin van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 op en kan dit aan de vaststelling van een overtreding van artikel 23 van de Wtt 2018 ten grondslag worden gelegd. Het is dan aan eiseres om te betwisten dat het door DNB aangenomen integriteitsrisico (a) relevant is of (b) niet door eiseres is onderkend. Voor zover eiseres dat bij individuele integriteitrisicoprofielen heeft gedaan, zal de rechtbank dat hieronder behandelen.

[doelvennootschap 1]

11.1.
Bij [doelvennootschap 1] gaat het DNB erom dat eiseres in de IRA de risicofactoren ‘Holding’, ‘Directorship’ en ‘Administration/bookkeeping’ heeft aangekruist en dat eiseres in de IRA Summary de integriteitrisico’s ‘tax evasion/ aggressive planning’ en ‘(socially) inappropiate behavior’ heeft benoemd, maar dat het onduidelijk is om wat voor integriteitrisico’s het precies gaat. Verder heeft eiseres in de IRA Summary volgens DNB niet geduid waarom zij tot de conclusie is gekomen dat de situatie rond de lopende rechtszaken en het ontbreken van een bankrekening bij [doelvennootschap 1] geen invloed op het integriteitrisicoprofiel van [doelvennootschap 1] hebben.

11.2.
Eiseres betoogt dat het integriteitrisicoprofiel van [doelvennootschap 1] aan de vereisten van de Wtt 2018 voldoet, omdat zij de relevante integriteitrisico’s heeft beschreven. Ook betoogt eiseres dat zij in de IRA Summary voldoende op de lopende rechtszaken en het ontbreken van een bankrekening is ingegaan. Beide betogen slagen.

11.3.
Anders dan DNB ziet de rechtbank in de IRA Summary en het Tax Assessment voldoende duidelijk neergelegd waarom de integriteitrisico’s ‘tax evasion/ aggressive planning’ en ‘(socially) inappropiate behavior’ volgens eiseres bij [doelvennootschap 1] van toepassing zijn. In de IRA Summary en het Tax Assessment heeft eiseres namelijk uitgelegd dat zij tot deze twee integriteitrisico’s is gekomen omdat de UBO en de top van de structuur waartoe [doelvennootschap 1] behoort op [land 1] zijn gevestigd. Daarbij heeft eiseres vermeld dat [land 1] een jurisdictie is die op de Nederlandse lijst met laag belastende staten is opgenomen en dat [land 1] op verschillende inkomstenbronnen (“income holding tax” en “corporate gain tax”) geen belasting heft.

11.4.
Anders dan DNB ziet de rechtbank in de IRA Summary ook voldoende duidelijk vastgelegd waarom eiseres tot de conclusie is gekomen dat de lopende rechtszaken en het ontbreken van een bankrekening geen invloed op het integriteitrisicoprofiel van [doelvennootschap 1] hebben. Over de lopende rechtszaken heeft eiseres in de IRA Summary vermeld dat de bedrijfsactiviteiten zijn gestaakt, dat er een curator is benoemd en dat is besloten om de dochteronderneming (waarover de rechtszaken gaan) te verkopen zodra de rechtszaken zijn afgerond. Over de ontbrekende bankrekening is opgenomen dat er geen transacties worden verwacht anders dan de door de verkoop van de activa van de dochteronderneming (na afronding van de rechtszaken) en dat eiseres kopieën van de facturen ontvangt, op basis waarvan de UBO van zijn privérekening de kosten van de rechtszaken betaalt.

11.5.
Verder kan de rechtbank DNB niet volgen in haar standpunt dat onduidelijk is of de UBO zich om fiscale redenen op [land 1] heeft gevestigd. Eiseres heeft over de redenen van vestiging in het IRA Summary en het Tax Assessment toegelicht dat de UBO [land 2] staatsburger is en op [land 1] woont, wat consistent is met de locatie van de vestiging van het bedrijf waarover de UBO controle heeft.

11.6.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres op de door DNB genoemde punten voldoende specifiek de omstandigheden heeft omschreven die het integriteitrisico van [doelvennootschap 1] kunnen beïnvloeden. DNB heeft onvoldoende onderbouwd hoe eiseres op deze punten het integriteitrisicoprofiel specifieker of vollediger had moeten maken. Dit betekent dat DNB ten onrechte bij [doelvennootschap 1] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek heeft vastgesteld als het om het integriteitrisicoprofiel gaat.

[doelvennootschap 2]

12.1.
Bij [doelvennootschap 2] gaat het DNB erom dat eiseres in de IRA de risicofactoren ‘Holding’, ‘Finance’ en ‘Directorship’ heeft aangekruist en dat eiseres in de IRA Summary de integriteitrisico’s ‘money laundering‘, ‘terrorism financing’, ‘tax evasion’ en ‘socially inappropriate behavior’ heeft benoemd, maar dat het onduidelijk is om wat voor integriteitrisico’s het precies gaat. Ook in relatie tot de UBO heeft eiseres volgens DNB niet toegelicht hoe deze integriteitrisico’s zich kunnen voordoen. Verder zijn niet als integriteitrisico’s benoemd ‘de negatieve media aandacht vanwege een lopende rechtszaak in [land 3] ’, ‘het ontbreken van een bankrekening’ en ‘de complexe structuur met de [land 4] en [land 5] als betrokken jurisdicties’. Daarnaast is onduidelijk naar welke ‘declaration’ van de UBO in Annex 5 wordt verwezen. Tot slot gaat het DNB er bij [doelvennootschap 2] om dat uit de stukken niet blijkt dat de UBO een “intended direct ownership” heeft.

Risicofactoren

13.1.
Het betoog van eiseres dat het integriteitrisicoprofiel van [doelvennootschap 2] aan de vereisten van de Wtt 2018 voldoet, omdat zij de relevante integriteitrisico’s heeft beschreven, slaagt niet.

13.2.
Eiseres heeft in de IRA Summary en Annex 5 voor de risicofactoren ‘Holding’, ‘Finance’ en ‘Directorship’ de omstandigheden benoemd op basis waarvan zij tot de conclusie is gekomen dat de integriteitrisico’s ‘money laundering’, ‘terrorist financing’, ‘tax evasion/aggressive planning’ en/of ‘(socially) inappropriate behavior’ van toepassing zijn. Bij de risicofactor ‘Holding’ gaat het om de opbouw van de structuur van de holding, de vestiging van de structuur op de [land 4] – dat op de Nederlandse lijst met laag belastende staten is opgenomen – en het gebruik van een “ [land 5] Trustee”. Bij de risicofactor ‘Finance’ gaat het bijvoorbeeld om het ontbreken van een bankrekening. Bij de risicofactor ‘Directorship’ gaat eiseres in op de achtergrond en het vermogen van de UBO. Eiseres heeft echter bij geen van deze risicofactoren voldoende specifiek uitgelegd en vastgesteld hoe en waarom de door haar genoemde omstandigheden ertoe leiden dat bij [doelvennootschap 2] de door haar geïdentificeerde integriteitrisico’s van toepassing zijn. Alleen het benoemen van de omstandigheden is daarvoor niet genoeg.

13.3.
De verwijzing van eiseres naar de “Donation Agreement” uit februari 2020, een verklaring van de UBO, mailcorrespondentie over een voorgenomen herstructurering en de Tax Assessment maakt dit alles niet anders. Bij de stukken is geen Tax Assessment van [doelvennootschap 2] aanwezig en eiseres heeft de andere verwijzingen niet toegelicht.

Ontbrekende integriteitrisico’s

14.1.
Het betoog van eiseres dat DNB bij [doelvennootschap 2] ten onrechte het ontbreken van een bankrekening, de complexe structuur en de situatie rond de lopende rechtszaken als integriteitrisico’s heeft aangemerkt en dat zij daarop in de IRA Summary voldoende is ingegaan, slaagt niet.

14.2.
Eiseres heeft in de IRA Summary de lopende rechtszaken en de structuur als redenen genoemd waarom de integriteitrisico’s ‘money laundering’, ‘terrorism financing’, ‘inappropriate behavior’ en ‘tax evasion’ bij [doelvennootschap 2] van toepassing zijn. Ook heeft eiseres in de IRA Summary het ontbreken van een bankrekening bij [doelvennootschap 2] bij de integriteitrisico’s ‘money laundering’ en ‘terrorism financing’ behandeld. Alleen al omdat eiseres deze drie punten zelf in de IRA Summary heeft genoemd, mocht DNB deze punten bij haar beoordeling van het integriteitrisicoprofiel van [doelvennootschap 2] betrekken.

14.3.
In de IRA Summary heeft eiseres vastgesteld dat [doelvennootschap 2] geen bankrekening heeft en zij heeft de achtergrond van de lopende rechtszaken en de opbouw van de structuur geschetst. Eiseres heeft echter niet onderbouwd en vastgesteld hoe dit ertoe leidt dat bij [doelvennootschap 2] de door haar geïdentificeerde integriteitrisico’s van toepassing zijn. Het integriteitrisicoprofiel is op deze punten dan ook niet voldoende specifiek.

Conclusie

15.1.
Net als DNB is de rechtbank van oordeel dat eiseres op de door DNB genoemde punten onvoldoende specifiek de omstandigheden heeft omschreven die de integriteitrisico’s van [doelvennootschap 2] kunnen beïnvloeden. DNB heeft bij [doelvennootschap 2] dan ook terecht in het cliëntenonderzoek een tekortkoming vastgesteld als het om de vaststelling van het integriteitrisicoprofiel gaat.

15.2.
Dat het betoog van eiseres over de beheersmaatregelen slaagt, zoals de rechtbank in 9.4 heeft geconcludeerd, maakt dat niet anders. Dat deel van het betoog van eiseres maakt namelijk niet de gehele tekortkoming ongedaan. Voor zover eiseres delen van de onderbouwing van deze tekortkoming in beroep niet onderbouwd heeft bestreden, zijn deze terecht aan de tekortkoming ten grondslag gelegd.

[doelvennootschap 5]

16.1.
Bij [doelvennootschap 5] gaat het DNB erom dat eiseres in de IRA de risicofactoren ‘Royalty’, ‘Investment Fund’ en ‘Consultancy’ heeft benoemd, maar dat een verdere omschrijving daarvan ontbreekt. Daarbij komt dat naar meerdere Annexen en naar een ‘AML Policy’ wordt verwezen, maar dat alleen Annex 5 in het DVD aanwezig is. Verder gaat het DNB er bij [doelvennootschap 5] om dat eiseres de integriteitrisico’s ‘money laundering’, ‘terrorism financing’, ‘corruption (bribery)’, ‘tax evasion / aggressive planning’ en ‘socially inappropriate behavior’ heeft geïdentificeerd, maar dat niet duidelijk is op welke manier deze integriteitrisico’s zich bij [doelvennootschap 5] kunnen materialiseren.

16.2.
Eiseres betoogt dat zij bij [doelvennootschap 5] de Wtt 2018 niet heeft overtreden, dat DNB het noodzakelijke bewijs van het tegendeel niet heeft geleverd en dat zij een uitgebreid integriteitrisicoprofiel heeft opgesteld, waarin de relevante integriteitrisico’s van [doelvennootschap 5] worden onderkend.

Risicofactoren en ontbrekende stukken

17.1.
Het betoog van eiseres slaagt voor zover dat ziet op de risicofactoren ‘Royalty’, ‘Investment Fund’ en ‘Consultancy’.

17.2.
Zoals DNB tijdens de zitting heeft onderkend, heeft eiseres de risicofactoren ‘Royalty’, ‘Investment Fund’ en ‘Consultancy’ niet in de IRA aangekruist. Eiseres gaat er dus van uit dat deze risicofactoren niet bij [doelvennootschap 5] spelen. DNB heeft niet concreet gesteld waarom dit wel het geval zou zijn. Dat eiseres deze risicofactoren niet in de IRA Summary heeft uitgewerkt en dat de bij deze risicofactoren behorende Annex 1 en ‘AML Policy’ niet in het DVD aanwezig zijn, leidt daarom niet tot een tekortkoming in de vaststelling van het integriteitrisicoprofiel van [doelvennootschap 5] .

17.3.
Het tijdens de zitting door DNB ingenomen standpunt dat wel andere risicofactoren zijn aangekruist en dat de daarbij relevante annexen niet in het DVD aanwezig zijn, kan de rechtbank niet volgen. Nog los van het feit dat dit standpunt van DNB niet in de besluitvorming is opgenomen en dat DNB bewijs dat aan de overtreding ten grondslag is gelegd niet zonder meer tijdens de beroepsfase mag aanvullen, laat staan ter zitting, verwijst eiseres bij de aangekruiste risicofactoren alleen naar Annex 5, die wel degelijk in het DVD aanwezig is.

Integriteitrisico’s

18.1.
Het betoog van eiseres slaagt niet voor zover dat ziet op de integriteitrisico’s ‘money laundering’, ‘terrorism financing’, ‘corruption (bribery)’, ‘tax evasion / aggressive planning’ en ‘socially inappropriate behavior’.

18.2.
Eiseres heeft in de IRA Summary de omstandigheden benoemd op basis waarvan zij tot de conclusie is gekomen dat deze risico’s op [doelvennootschap 5] van toepassing zijn, waaronder de corruptiescores van verschillende jurisdicties en de opname daarvan op een sanctielijst van de Europese Unie, de (zwarte/grijze) lijst van de Financial Action Task Force (TATF) of de Nederlandse lijst met laag belastende staten. De onderbouwing en vastlegging hoe en waarom deze omstandigheden ertoe leiden dat bij [doelvennootschap 5] de door eiseres geïdentificeerde integriteitrisico’s van toepassing zijn, ontbreekt echter. Ook in Annex 5 ontbreekt deze onderbouwing. Het integriteitrisicoprofiel is op dit punt dan ook niet voldoende specifiek.

Conclusie

19.1.
DNB heeft bij [doelvennootschap 5] terecht een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het om de vaststelling van het integriteitrisicoprofiel gaat.

19.2.
Dat het betoog van eiseres over de ontbrekende stukken en de beheersmaatregelen slaagt, zoals de rechtbank in 9.4 en 17.1 heeft geconcludeerd, maakt dat niet anders. Dat deel van het betoog van eiseres maakt namelijk niet de gehele tekortkoming ongedaan. Verder gaat de rechtbank ervan uit dat, voor zover eiseres delen van de onderbouwing van deze tekortkoming in beroep niet onderbouwd heeft bestreden, deze delen terecht aan de tekortkoming ten grondslag zijn gelegd.

[doelvennootschap 6]

20.1.
Bij [doelvennootschap 6] gaat het DNB erom dat eiseres in de IRA enkele risicofactoren heeft aangekruist, maar dat een verdere omschrijving daarvan ontbreekt. Ook wordt daarbij naar meerdere annexen verwezen, maar bevat het DVD alleen Annex 5. Verder wordt naar een ‘AML Policy’ verwezen zonder dat blijkt om welke ‘AML Policy’ het gaat. Daarnaast gaat het DNB erom dat eiseres ‘money laundering’, ‘tax evasion’, ‘terrorism financing’ en ‘corruption’ als (potentiële) integriteitrisico’s heeft geïdentificeerd zonder duidelijk te maken hoe deze risico’s zich bij [doelvennootschap 6] specifiek kunnen voordoen.

20.2.
Eiseres betoogt dat zij bij [doelvennootschap 6] de Wtt 2018 niet heeft overtreden, dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd en dat zij een uitgebreid integriteitrisicoprofiel heeft opgesteld, waarin de relevante (en specifieke) integriteitrisico’s van [doelvennootschap 6] worden onderkend.

Risicofactoren en ontbrekende stukken

21.1.
Het betoog van eiseres slaagt voor zover dat op de risicofactoren bij [doelvennootschap 6] ziet.

21.2.
Eiseres heeft in de IRA meerdere risicofactoren aangekruist die volgens haar bij [doelvennootschap 6] spelen. Voor zover eiseres daarbij naar andere stukken verwijst, gaat het om Annex 5. DNB heeft bevestigd dat zij Annex 5 heeft ontvangen en DNB heeft niet concreet gesteld dat eiseres een of meerdere extra risicofactoren had moeten aankruisen. Dat eiseres de andere niet aangekruiste risicofactoren niet in de IRA Summary heeft uitgewerkt en dat de bij deze andere risicofactoren behorende annexen en ‘AML Policy’ niet in het DVD aanwezig zijn, leidt daarom niet tot een tekortkoming in de vaststelling van het integriteitrisicoprofiel.

Integriteitrisico’s

22.1.
Het betoog van eiseres slaagt niet voor zover dat op de integriteitrisico’s ziet.

22.2.
Uit de IRA Summary kan alleen worden afgeleid dat eiseres in verband met de UBO, de structuur en de activiteiten van de groep waartoe [doelvennootschap 6] behoort om verschillende redenen de (potentiële) integriteitrisico’s ‘corruption’, ‘money laundering’, ‘terrorism financing’ en ‘tax evasion/aggressive planning’ heeft geïdentificeerd. Enige uitleg en vaststelling van hoe en waarom deze UBO, structuur en activiteiten ertoe leiden dat bij [doelvennootschap 6] de door haar geïdentificeerde integriteitrisico’s van toepassing zijn, ontbreekt echter. Hierdoor is het integriteitrisicoprofiel niet voldoende specifiek.

Conclusie

23.1.
DNB heeft bij [doelvennootschap 6] terecht een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het om de vaststelling van het integriteitrisicoprofiel gaat.

23.2.
Dat het betoog van eiseres over de ontbrekende stukken en de beheersmaatregelen slaagt, zoals de rechtbank in 9.4 en 21.1 heeft geconcludeerd, maakt dat niet anders. Dat deel van het betoog van eiseres maakt namelijk niet de gehele tekortkoming ongedaan. Verder gaat de rechtbank ervan uit dat, voor zover eiseres delen van de onderbouwing van deze tekortkoming in beroep niet onderbouwd heeft bestreden, deze delen terecht aan de tekortkoming ten grondslag zijn gelegd.

Tekortkoming 2 (Het transactieprofiel)

24.1.
Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om het transactieprofiel van de doelvennootschap vast te stellen. In het transactieprofiel moeten de te verwachten in- en uitgaande geldstromen van de doelvennootschap worden benoemd. Dit geldt voor alle relevante activiteiten van de doelvennootschap. Het doel van het transactieprofiel is het leveren van een waardevolle bijdrage aan het monitoren van transacties voor de naleving van de meldplicht van ongebruikelijke transacties. Een transactieprofiel moet daarom actueel, volledig en specifiek zijn. Verder moet het transactieprofiel overzichtelijk zijn en moeten de daarin genoemde bedragen, frequenties en diensten met relevante stukken zijn onderbouwd. Het is de verantwoordelijkheid van het trustkantoor om ervoor te zorgen dat de transactieprofielen zo specifiek mogelijk zijn en om te onderbouwen waarom bepaalde bandbreedtes worden gehanteerd.

24.2.
DNB heeft bij [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 2] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6] vastgesteld dat het transactieprofiel niet aan de vereisten voldoet.

[doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6]

25.1.
Bij [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6] gaat het DNB erom dat eiseres bij verschillende transacties geen bedragen maar alleen ‘CTM at all times’ heeft ingevuld.

25.2.
Eiseres betoogt dat zij de werkwijze ‘Checklist Transaction Monitor’ (CTM, of CTM at all times) heeft ontwikkeld om tot een zo actueel, volledig en specifiek mogelijk transactieprofiel te komen als het niet (goed) lukt om een transactieprofiel met (zeer concrete) bandbreedtes en frequenties vast te stellen. Volgens eiseres is deze werkwijze in lijn met (het doel van) de Wtt 2018. Dit betoog slaagt niet.

25.3.
De CTM-werkwijze van eiseres houdt – samengevat weergegeven – in dat eiseres in het transactieprofiel bij transacties geen (bandbreedtes van) bedragen vaststelt, maar in plaats daarvan de transactie zelf monitort. De wetgever heeft echter in de Wtt 2018 de aparte verplichting opgenomen om een transactieprofiel vast te stellen. Dit is een verplichting naast de verplichting om voortdurende controle uit te oefenen (ook wel transactiemonitoring genoemd). Het eerst vaststellen van een transactieprofiel is voor deze voortdurende controle noodzakelijk, omdat een onderdeel daarvan is het nagaan of de verrichte transacties met het transactieprofiel overeenkomen. Het toepassen van de CTM-werkwijze van eiseres leidt er dus niet toe dat zij geen transactieprofiel meer hoeft vast te stellen. Anders dan eiseres aanvoert, blijkt het tegendeel ook niet uit de Good Practices van DNB.

25.4.
Dat het soms lastig of onmogelijk kan zijn om bepaalde (bandbreedtes van) bedragen en frequenties te bepalen, zoals eiseres heeft aangevoerd, betekent niet dat een trustkantoor geen transactieprofiel hoeft op te stellen. Het transactieprofiel moet actueel, volledig, specifiek en onderbouwd zijn. Eiseres kan het transactieprofiel altijd aanpassen als zij later tot de conclusie komt dat de (bandbreedtes van) bedragen en de frequenties te ruim of niet ruim genoeg zijn gebleken, zolang zij maar kan onderbouwen waarom voor bepaalde (bandbreedtes van) bedragen en frequenties is gekozen. Daarbij is het ook geen doel op zich om alle mogelijke transacties binnen de bandbreedtes te laten vallen. Als eiseres helemaal geen (concept) transactieprofiel kan vaststellen dat aan de daarvoor geldende vereisten voldoet, had zij in overeenstemming met artikel 23 van de Wtt 2018 geen zakelijke relatie moeten aangaan of had zij de bestaande relatie moeten beëindigen. Dat is nu eenmaal het gevolg van de keuze van de wetgever bij het vaststellen van deze afzonderlijke wettelijke verplichting, ook al is dat gevolg misschien verstrekkend.

25.5.
De vergelijking die eiseres maakt met de uitspraak van het CBb van 18 oktober 2022, waaruit volgens eiseres blijkt dat zij de ruimte heeft om haar werkwijze zelf in te richten zolang zij maar in lijn met het doel van de wetgeving handelt, gaat niet op. De CMT-werkwijze leidt er namelijk niet toe dat eiseres een transactieprofiel heeft vastgesteld, waardoor eiseres niet in lijn met het doel van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 handelt. Overigens heeft de rechtbank vastgesteld dat eiseres ook onvoldoende met stukken heeft onderbouwd dat zij alle transacties individueel heeft beoordeeld, zodat zij hoe dan ook niet aannemelijk heeft gemaakt met de CMT-werkwijze te hebben gehandeld in lijn met het doel van de wetgeving.

25.6.
Dit betekent dat daar waar eiseres in de transactieprofielen van [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6] geen (bandbreedtes van) bedragen heeft ingevuld maar alleen de CTM-werkwijze heeft toegepast, DNB terecht een tekortkoming in het cliëntenonderzoek heeft vastgesteld. Dat eiseres met de CTM-werkwijze op het punt van het transactieprofiel aan de aanwijzing wilde voldoen, maakt dat niet anders. Het gaat hier om een resultaatsverplichting en met de door eiseres gekozen oplossing wordt het beoogde resultaat niet behaald.

25.7.
Daarnaast is DNB, anders dan eiseres aanvoert, wel op de CTM-werkwijze van eiseres ingegaan en hanteert DNB geen disproportionele en onuitvoerbare interpretatie van de verplichting om een transactieprofiel vast te stellen. DNB heeft in bestreden besluit 1 uitgebreid gemotiveerd waarom de CTM-werkwijze niet leidt tot een transactieprofiel dat aan de daarvoor geldende vereisten voldoet. Deze uitleg strookt met wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen en geoordeeld.

[doelvennootschap 2]

26.1.
Bij [doelvennootschap 2] gaat het DNB erom dat in het transactieprofiel bij alle transacties een jaarlijkse frequentie van 0-5 is opgenomen en dat een dermate ruime bandbreedte is opgenomen dat onduidelijk is wat de te verwachten hoogte van de binnenkomende en uitgaande transacties is. Verder ontbreekt volgens DNB de te verwachten transactie in verband met de terugbetaling van een lening van $ 150.000,-.

26.2.
Het betoog van eiseres dat zij bij [doelvennootschap 2] de Wtt 2018 niet heeft overtreden en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt niet.

26.3.
Ten aanzien van de lening van [onderneming 1] heeft eiseres in beroep uitgelegd dat zij voor de bandbreedte $ 10.000,- – $ 300.000,- en de frequentie 0-5 heeft gekozen omdat de leningsfaciliteit het mogelijk maakte dat het uitstaande leenbedrag variabel was, dat wisselende bedragen binnen de faciliteit konden worden geleend en dat tussentijds kon worden afgelost.

26.4.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres met deze uitleg de gekozen bandbreedte en frequentie bij de lening van [onderneming 1] onvoldoende heeft onderbouwd. Uit het addendum bij de overeenkomst van deze lening blijkt namelijk dat deze lening van $ 500.000,- op 31 december 2020 moest zijn afgelost. Ervan uitgaande dat eiseres terecht stelt dat de lening pas op 31 december 2022 hoefde te worden afgelost, wat niet uit het oorspronkelijke DVD blijkt, is het voor de rechtbank onduidelijk waarom eiseres in het op 31 mei 2022 vastgestelde transactieprofiel voor een maximale bandbreedte van € 300.000,- heeft gekozen en een minimale frequentie van 0. Zelfs als eiseres zou hebben onderbouwd dat op 31 mei 2022 nog een bedrag van € 300.000,- openstond, wat zij niet heeft gedaan, dan had in 2022 in ieder geval nog één transactie moeten plaatsvinden en had de minimale frequentie dus 1 moeten zijn.

26.5.
Verder stelt de rechtbank vast dat eiseres ook in beroep geen onderbouwing heeft gegeven waarom zij bij de andere transacties in het transactieprofiel voor de frequentie van 0-5 heeft gekozen.

26.6.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 2] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om de vaststelling van het transactieprofiel.

Tekortkoming 3 in combinatie met tekortkoming 5 (Het vermogen van de doelvennootschap)

27.1.
Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap vast te stellen. Hiervoor moet eerst het vermogen van de doelvennootschap in kaart worden gebracht, om daarna de herkomst ervan te kunnen onderzoeken. Dit onderzoek is gericht op het gehele vermogen van de doelvennootschap en niet uitsluitend op de gelden rond de trustdienstverlening, waarbij ook geen onderscheid wordt gemaakt tussen eigen vermogen en vreemd vermogen.

27.2.
Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om zoveel mogelijk met zekerheid te bepalen dat het vermogen van de doelvennootschap uit legitieme bron afkomstig is. Het gaat hierbij om de inspanningsverplichting om na te gaan op welke manier het vermogen is verworven en om te beoordelen of het vermogen niet uit criminele praktijken afkomstig is of anderszins een risico voor een integere en beheerste bedrijfsvoering vormt. Hiervoor zal een trustkantoor aan de cliënt gerichte vragen moeten stellen en aan de hand van openbare bronnen de verkregen informatie moeten controleren.

27.3.
DNB heeft bij [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 2] , [doelvennootschap 3] , [doelvennootschap 4] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6] vastgesteld dat eiseres de herkomst van het vermogen niet heeft vastgesteld en daardoor ook niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld dat dit vermogen uit een legitieme bron afkomstig is. Eiseres heeft zich alleen tegen de vaststelling bij [doelvennootschap 3] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6] verweerd.

Algemeen

28.1.
Het betoog van eiseres dat DNB bij het vaststellen van het vermogen van de doelvennootschap een onjuiste, niet uitvoerbare en niet proportionele uitleg van het begrip ‘vaststellen’ hanteert, waarbij elke vorm van onzekerheid over de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap volledig moet worden uitgesloten, slaagt niet.

28.2.
DNB hanteert geen onjuiste uitleg van het begrip ‘vaststellen’. In (de toelichting op) de Wtt 2018 wordt namelijk onderscheid gemaakt tussen de onderdelen van het cliëntenonderzoek waarbij een resultaatsverplichting geldt en de onderdelen waarbij een inspanningsverplichting geldt. Uit de toelichting en de tekst van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wtt 2018 blijkt duidelijk dat het bij het vaststellen van het vermogen van de doelvennootschap om een resultaatsverplichting gaat. Dit is dus een bewuste keuze van de wetgever. Hier gaat ook DNB van uit.

[doelvennootschap 3]

29.1.
Bij [doelvennootschap 3] gaat het DNB erom dat uit het CAF wel blijkt dat eiseres bezig was om de herkomst van het vermogen vast te stellen en in afwachting was van stukken over een kapitaalstorting in 1988, maar dat uit het DVD niet blijkt dat zij dit proces heeft afgerond. Ook blijkt uit het DVD geen nadere onderbouwing en uiteenzetting van de herkomst van het gehele vermogen. Omdat eiseres de herkomst van dit vermogen niet heeft vastgesteld, heeft eiseres volgens DNB ook niet zoveel mogelijk met zekerheid vastgesteld dat dit vermogen uit een legitieme bron afkomstig is.

29.2.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het vaststellen van de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 3] en bij het zoveel mogelijk met zekerheid vaststellen dat dit vermogen uit legitieme bron afkomstig is en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt.

29.3.
Zoals DNB terecht stelt, blijkt uit het CAF van [doelvennootschap 3] dat eiseres op dat moment nog bezig was met het onderzoek naar de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 3] . Zij was ermee bezig om de cliënt in de archieven de onderliggende stukken van de storting van het startkapitaal te laten traceren. In beroep heeft eiseres bevestigd dat zij deze onderliggende stukken (de oprichtingsakte uit 1988) nooit heeft ontvangen. In beginsel kan daarmee de conclusie worden getrokken dat eiseres het onderzoek naar de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 3] niet heeft afgerond en dat zij de herkomst van het vermogen dus niet heeft kunnen vaststellen.

29.4.

Het gaat echter om een dermate gedateerd stuk dat de rechtbank het een onredelijke en disproportionele uitleg van de wettelijke norm vindt om alleen op basis van het ontbreken van dit ene stuk te oordelen dat DNB terecht een tekortkoming in het cliëntenonderzoek heeft vastgesteld.
Voor dat oordeel vindt de rechtbank het van belang dat eiseres al sinds haar reactie op de voorlopige bevindingen van DNB heeft uitgelegd dat en op welke wijze het onderzoek naar de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 3] is uitgevoerd. Volgens eiseres bestaat het vermogen van [doelvennootschap 3] uit kapitaal- en agiostortingen van haar aandeelhouder ( [aandeelhouder] ) en heeft deze aandeelhouder steeds de gepubliceerde jaarrekeningen van [doelvennootschap 3] goedgekeurd en de juistheid van de daarin opgenomen cijfers bevestigd. Het bedrag aan agio heeft eiseres bij de cliëntacceptatie in 2008 op basis van de toen beschikbare jaarrekeningen vastgesteld en opnieuw bij de heracceptatie in 2019. Volgens eiseres heeft zij op basis van deze informatie de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 3] vastgesteld en heeft zij de oprichtingsakte alleen ter bevestiging van dat vermogen bij [doelvennootschap 3] opgevraagd.

29.5.
DNB heeft daar tegenover gesteld dat deze andere stukken niet in het oorspronkelijke DVD zaten en dat eiseres niet heeft aangetoond dat deze stukken wel in haar bezit waren op het moment dat zij het oorspronkelijke DVD bij DNB heeft ingediend. De rechtbank gaat daar echter in dit specifieke geval aan voorbij. Hiervoor is van belang dat het om een gedateerd stuk gaat dat alleen ter bevestiging van de herkomst van het al vastgestelde vermogen is opgevraagd. Bovendien heeft DNB de andere stukken en de door eiseres gestelde handelwijze bij de (her)acceptatie in 2008 en 2019 inhoudelijk niet betwist. Verder is van belang dat het om gepubliceerde jaarrekeningen gaat, waarvan kan worden aangenomen dat deze al bestonden toen eiseres het oorspronkelijke DVD bij DNB heeft ingediend.

29.6.
Dit betekent dat DNB weliswaar naar de letter van de wet heeft gehandeld, maar dat zij vanwege de onredelijke uitkomst in dit specifieke geval toch ten onrechte een tekortkoming in het cliëntenonderzoek heeft vastgesteld als het gaat om de vaststelling van de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 3] . Hiermee komt gelet op de omstandigheden van dit specifieke geval ook de grondslag te vervallen van de door DNB gestelde tekortkoming dat eiseres niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld dat het vermogen van [doelvennootschap 3] uit een legitieme bron afkomstig is.

[doelvennootschap 5]

30.1.
Bij [doelvennootschap 5] gaat het DNB erom dat de geconsolideerde jaarrekeningen 2018, 2019 en 2020 die in het DVD zijn opgenomen de cijfers van alle groepsmaatschappijen bevatten, waardoor daaruit niet is op te maken wat de verschillende concrete vermogensbestanddelen van [doelvennootschap 5] zijn en wat de herkomst daarvan is. Omdat eiseres de herkomst van dit vermogen niet heeft vastgesteld, heeft eiseres volgens DNB ook niet zoveel mogelijk met zekerheid vastgesteld dat dit vermogen uit een legitieme bron afkomstig is.

30.2.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het vaststellen van de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 5] en bij het zoveel mogelijk met zekerheid vaststellen dat dit vermogen uit legitieme bron afkomstig is en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt.

30.3.
In dit verband vindt de rechtbank het van belang dat eiseres vanaf haar reactie op de voorlopige bevindingen van DNB een consistente en navolgbare toelichting heeft gegeven op de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 5] . Zo heeft eiseres uitgelegd dat [doelvennootschap 5] de topholding van de structuur is waartoe zij behoort, waardoor de geconsolideerde jaarrekeningen een overzichtelijk beeld van de samenstelling en herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 5] zelf kunnen geven. Ook heeft eiseres uitgelegd dat uit deze jaarrekeningen blijkt dat vrijwel het gehele vermogen van [doelvennootschap 5] bestaat uit agioreserve verminderd met de geleden verliezen en dat [doelvennootschap 5] geen vreemd vermogen van materiële omvang heeft. Verder heeft eiseres uitgelegd dat uit het structuuroverzicht blijkt welke partijen (via diverse tussenhoudsters) het vermogen hebben gestort.

30.4.
Waarom eiseres de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 5] niet op deze wijze heeft kunnen vaststellen, heeft DNB in de besluitvorming onvoldoende onderbouwd. Dit geldt ook voor de nadere onderbouwing in punt 5.6.15 van het verweerschrift, waarnaar DNB tijdens de zitting heeft verwezen. Daarin heeft DNB alleen opgemerkt dat uit een geconsolideerde jaarrekening de opbouw en het ontstaan van het vermogen niet kan worden opgemaakt, ook al gaat het om de top van de holding. Deze opmerking is te algemeen van aard om de gemotiveerde toelichting van eiseres te weerleggen.

30.5.
Dit betekent dat DNB ten onrechte een tekortkoming in het cliëntenonderzoek heeft vastgesteld als het om de vaststelling van de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 5] gaat. Hiermee komt ook de grondslag te vervallen van de door DNB gestelde tekortkoming dat eiseres niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld dat het vermogen van [doelvennootschap 5] afkomstig is uit een legitieme bron.

[doelvennootschap 6]

31.1.
Bij [doelvennootschap 6] gaat het DNB erom dat uit de omschrijving van de herkomst van het vermogen die in het CAF is opgenomen, niet is op te maken wat de volledige vermogensbestanddelen van [doelvennootschap 6] zijn en wat de herkomst daarvan is. Ook gaat het DNB erom dat in het oorspronkelijke DVD geen stukken zijn aangetroffen waaruit blijkt dat eiseres de herkomst van het gehele vermogen heeft onderzocht. Omdat eiseres de herkomst van dit vermogen niet heeft vastgesteld, heeft eiseres volgens DNB ook niet zoveel mogelijk met zekerheid vastgesteld dat dit vermogen uit een legitieme bron afkomstig is.

31.2.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het vaststellen van de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 6] en bij het zoveel mogelijk met zekerheid vaststellen dat dit vermogen uit legitieme bron afkomstig is en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt niet.

31.3.
Eiseres heeft bevestigd dat de jaarrekeningen die zij bij haar reactie op de voorlopige bevindingen heeft ingediend om de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 6] aan te tonen, niet in het oorspronkelijke DVD zaten. Zoals uit overweging 6.3 blijkt, is het dan aan eiseres om aan te tonen dat deze stukken wel binnen haar organisatie beschikbaar waren op het moment dat zij het oorspronkelijke DVD bij DNB heeft ingediend. Eiseres heeft deze beschikbaarheid wel gesteld, maar niet onderbouwd. De stelling van eiseres dat DNB in bestreden besluit 1 heeft erkend dat de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 6] met de later ingediende stukken inzichtelijk is gemaakt, is daarvoor onvoldoende. Dit is namelijk geen erkenning dat deze stukken op het moment van indienen van het DVD binnen de organisatie van eiseres beschikbaar waren.

31.4.
Anders dan eiseres heeft aangevoerd, heeft de conclusie dat eiseres de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 6] niet heeft vastgesteld ook tot gevolg dat eiseres niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld dat dit vermogen uit een legitieme bron afkomstig is. In tegenstelling tot wat eiseres stelt, leidt deze gevolgtrekking niet tot een eendaadse samenloop. De verplichting om het vermogen van een doelvennootschap vast te stellen en de verplichting om de legitieme bron daarvan zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen, zijn twee zelfstandige normen uit artikel 27 van de Wtt 2018 die ieder apart tot beboeting kunnen leiden, nog los van het feit dat DNB eiseres niet vanwege overtreding van artikel 27 van de Wtt 2018 een boete heeft opgelegd, maar vanwege overtreding van artikel 23 van de Wtt 2018.

31.5.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 6] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om de vaststelling van de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap en om het zoveel mogelijk met zekerheid vaststellen van de legitieme bron van dat vermogen. Wat eiseres tijdens de zitting met betrekking tot deze tekortkomingen over de ‘general file’ heeft aangevoerd, laat de rechtbank buiten beschouwing. Dit betoog leidt bij deze tekortkoming gelet op het voorgaande hoe dan ook niet tot een andere conclusie.

Tekortkoming 4 in combinatie met tekortkoming 5 (De vermogenspositie van de UBO)

32.1.
Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om de vermogenspositie van de UBO van de doelvennootschap zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen. Hierbij gaat het om een inspanningsverplichting, wat betekent dat het trustkantoor tot een onderbouwde indicatie van de totale omvang en de opbouw van het vermogen van de UBO moet komen. Hiertoe kan bij de UBO zelf of bij een tussenpersoon relevante informatie worden opgevraagd of kan van openbare bronnen gebruik worden gemaakt.

32.2.
Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om zoveel mogelijk met zekerheid te bepalen dat de vermogenspositie van de UBO van de doelvennootschap uit legitieme bron afkomstig is. Voor de uitleg van dit artikel verwijst de rechtbank naar overweging 27.2.

32.3.
DNB heeft bij [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 2] , [doelvennootschap 3] en [doelvennootschap 6] vastgesteld dat eiseres de vermogenspositie van de UBO niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld en daardoor ook niet heeft vastgesteld dat dit vermogen uit legitieme bron afkomstig is. Eiseres heeft zich niet tegen de vaststelling bij [doelvennootschap 2] verweerd.

[doelvennootschap 1]

33.1.
Bij [doelvennootschap 1] gaat het DNB erom dat in het DVD een onderzoek naar de schuld van [doelvennootschap 1] van € 602.025,- aan de UBO ontbreekt. Uit het DVD blijkt volgens DNB wel dat deze schuld in de jaarrekening 2020 van de doelvennootschap is opgenomen nadat er een boekhoudkundige discrepantie was ontdekt, maar niet hoe de schuld is ontstaan of wat de herkomst van dat bedrag is.

33.2.
Eiseres betoogt dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het zoveel mogelijk met zekerheid vaststellen van de vermogenspositie van de UBO van [doelvennootschap 1] en van de legitieme bron van dit vermogen en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd. In dat verband heeft eiseres aangevoerd dat de door DNB bedoelde schuld weliswaar voor het eerst in een jaarrekening is verantwoord nadat eiseres [doelvennootschap 1] als cliënt had overgenomen van een ander trustkantoor, maar dat deze schuld voortvloeit uit een boekhoudkundige discrepantie die is ontstaan voor de aanvang van de dienstverlening door eiseres aan [doelvennootschap 1] . Daarbij gaat het om een boekhoudkundige schuld waartegenover geen chartaal geld staat. De vordering die in de jaarrekening 2020 is opgenomen om deze discrepantie op te lossen, kwam volgens eiseres pas aan het licht nadat de UBO zijn vermogenspositie aan eiseres had opgegeven.

33.3.
Het is voorstelbaar dat als eiseres een cliënt van een ander trustkantoor overneemt, zij met verborgen of onverwachte problemen kan worden geconfronteerd. Echter, naar het oordeel van de rechtbank komen dergelijke situaties na de overname van [doelvennootschap 1] voor rekening en risico van eiseres. Eiseres had na de ontdekking van de boekhoudkundige discrepantie al het redelijkerwijs mogelijke moeten doen om de uiteindelijk pas in bezwaar en beroep gegeven uitleg over deze schuld van [doelvennootschap 1] aan haar UBO boven tafel te krijgen. Net als DNB is de rechtbank van oordeel dat uit het oorspronkelijke DVD niet blijkt dat eiseres dit heeft gedaan. Het betoog van eiseres slaagt dan ook niet, ongeacht of de latere toelichting op dit punt afdoende was geweest als die wel in het oorspronkelijke DVD was opgenomen, wat de rechtbank in het midden laat.

33.4.
De stelling van eiseres dat de (wijze van) verslaglegging misschien beter had gekund, maar dat dit geen onderdeel van de volgens DNB geschonden norm uitmaakt, maakt dit niet anders. De rechtbank heeft in overweging 6.2 al uitgelegd waarom de (wijze van) vastlegging van het cliëntenonderzoek wel degelijk van belang is voor de vaststelling van een overtreding van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018.

33.5.
De conclusie dat eiseres de vermogenspositie van de UBO van [doelvennootschap 1] niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld, leidt er ook toe dat eiseres niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld dat dit vermogen uit legitieme bron afkomstig is. In reactie op wat eiseres hiertegen heeft aangevoerd, verwijst de rechtbank naar overweging 31.4.

33.6.

DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 1] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om het zoveel mogelijk met zekerheid vaststellen van de vermogenspositie van de UBO en van de legitieme bron van dit vermogen.

[doelvennootschap 3]

34.1.
Bij [doelvennootschap 3] gaat het DNB erom dat eiseres geen onderzoek naar de vermogenspositie van de twee ‘secondary UBO’s’ of pseudo-UBO’s heeft ingesteld.

34.2.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het zoveel mogelijk met zekerheid vaststellen van de vermogenspositie van de UBO van [doelvennootschap 3] en van de legitieme bron van dit vermogen en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt niet.

34.3.
Eiseres ontkent niet dat zij de vermogenspositie van de pseudo-UBO’s en de legitieme bron van dat vermogen niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld, maar stelt dat uit een redelijke uitleg van de Wtt 2018 en uit guidance van de branchevereniging Holland Quaestor (HQ) blijkt dat dit ook niet hoeft. De (voorzieningenrechter van deze) rechtbank heeft in eerdere uitspraken geoordeeld dat uit de wetgeving wel degelijk volgt dat een pseudo-UBO geldt als UBO in de zin van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wtt 2018 en de rechtbank blijft bij dat oordeel. Een trustkantoor moet daarom ook zoveel mogelijk met zekerheid de vermogenspositie van de pseudo-UBO en de legitieme bron daarvan vaststellen. Dat het volgens eiseres niet doelmatig is om de vermogenspositie van de pseudo-UBO te onderbouwen als deze pseudo-UBO geen geld heeft ingebracht, maakt dat niet anders en dit onderscheid volgt ook niet uit de wet. Dat HQ de wetgeving in haar guidance anders heeft uitgelegd en dat er materieel gezien het nodige voor de visie van HQ te zeggen valt, is niet leidend en maakt de wetgeving niet minder duidelijk. Voor zover eiseres deze guidance heeft toegepast, komt dit dan ook voor haar rekening en risico.

34.4.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 3] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om het zoveel mogelijk met zekerheid vaststellen van de vermogenspositie van de UBO en van de legitieme bron van dit vermogen.

[doelvennootschap 6]

35.1.
Bij [doelvennootschap 6] gaat het DNB erom dat eiseres naar de ‘general file’ verwijst, die geen onderdeel van het DVD van [doelvennootschap 6] is, maar van het DVD van een andere doelvennootschap. Hierdoor is de informatie uit de ‘general file’ niet aan te merken als informatie uit het DVD van [doelvennootschap 6] waarover eiseres ten tijde van het cliëntenonderzoek beschikte. Het DVD van [doelvennootschap 6] bevat alleen schattingen van een Forbes-website, een algemene verwijzing naar openbare bronnen en een aantal algemene beweringen, zonder dat de onderliggende stukken in het oorspronkelijke DVD zijn opgenomen. Indien de ‘general file’ wel onderdeel van het DVD van [doelvennootschap 6] uitmaakt, gaat het DNB erom dat eiseres heeft nagelaten om zelf de vermogenspositie van de UBO te onderzoeken. De ‘general file’ bevat alleen schattingen van de vermogenspositie van de UBO die aanzienlijk van elkaar verschillen en die niet zijn onderbouwd.

35.2.
Eiseres betoogt dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het zoveel mogelijk met zekerheid vaststellen van de vermogenspositie van de UBO van [doelvennootschap 6] en van de legitieme bron van dat vermogen en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd.

35.3.
Zoals de rechtbank in overweging 6.3 uiteen heeft gezet, mag eiseres bij het opstellen van een DVD van verschillende digitale systemen, bestanden en folders gebruik maken, als daartussen maar een zodanige koppeling bestaat dat van een dossier kan worden gesproken dat één geheel vormt. Eiseres heeft in het DVD van [doelvennootschap 6] bij het onderdeel over de vermogenspositie van de UBO naar de ‘general file’ verwezen en daarmee een duidelijke koppeling tussen de beide stukken aangebracht. Het door DNB tijdens de zitting ingenomen standpunt dat het DVD van [doelvennootschap 6] door deze koppeling een “zoekplaat” is geworden, kan de rechtbank niet volgen. DNB gaat er dan ook ten onrechte van uit dat de ‘general file’ geen onderdeel van het DVD van [doelvennootschap 6] uitmaakt. Dat de ‘general file’ ook op andere doelvennootschappen van toepassing is, is daarbij niet van belang.

35.4.
Dit onjuiste standpunt van DNB leidt niet tot de conclusie dat het betoog van eiseres over de vermogenspositie van de UBO van [doelvennootschap 6] slaagt. DNB heeft in de besluitvorming namelijk ook een beoordeling verricht voor de situatie dat de ‘general file’ en de onderliggende documentatie wel onderdeel van het DVD van [doelvennootschap 6] uitmaken. Die beoordeling is juist.

35.5.
De rechtbank stelt in dit verband vast dat eiseres in de ‘general file’ uit 2021 aangeeft dat de UBO heeft verklaard dat zijn vermogen meer dan € 300.000.000,- is en dat volgens de website van Forbes het vermogen van de UBO op ongeveer 8 miljard [land 6] kronen wordt geschat. Volgens de ‘general file’ stond dit bedrag aan [land 6] kronen destijds gelijk aan ongeveer € 306.100.000,-. In de onderliggende documentatie wordt het vermogen van de UBO van [doelvennootschap 6] echter tussen de 8 miljard en 14,3 miljard [land 6] kronen geschat. Eiseres heeft dit verschil tussen de ‘general file’ en de informatie uit de onderliggende stukken niet toegelicht. Zonder een dergelijke toelichting is dit verschil te groot om te concluderen dat eiseres tot een onderbouwde indicatie van de vermogenspositie van de UBO is gekomen, daargelaten of eiseres de UBO om een onderbouwing van diens verklaring over de omvang van zijn vermogen heeft gevraagd.

35.6.
De conclusie dat eiseres de vermogenspositie van de UBO van [doelvennootschap 6] niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld, leidt er ook toe dat eiseres niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld dat dit vermogen uit een legitieme bron afkomstig is. Voor de beoordeling van wat eiseres hiertegen heeft aangevoerd, verwijst de rechtbank naar overweging 31.4.

35.7.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 6] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om het zoveel mogelijk met zekerheid vaststellen van de vermogenspositie van de UBO en van de legitieme bron van dit vermogen.

Tekortkoming 6 (De registratieplicht van relevante delen van de structuur)

36.1.
Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om vast te stellen dat aan de verplichting is voldaan om de doelvennootschap in het handelsregister of in een vergelijkbaar register van een ander land in te schrijven. Hiervoor moet het trustkantoor eerst controleren of er een registratieplicht geldt en, als dat het geval is, of de rechtspersoon of vennootschap daadwerkelijk is ingeschreven. Een trustkantoor gaat dit na zodat zij weet of de rechtspersoon of vennootschap bij de autoriteiten in beeld is. Dit alles geldt ook voor de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort.

36.2.
DNB heeft bij de doelvennootschap [doelvennootschap 4] vastgesteld dat eiseres niet is nagegaan of voor de relevante delen van de structuur een registratieplicht geldt en zo ja, dat zij niet heeft onderzocht of aan de registratieplicht is voldaan. Hierbij gaat het DNB erom dat uit het DVD niet blijkt dat eiseres [onderneming 2] heeft geïdentificeerd als relevant onderdeel van de groep waartoe [doelvennootschap 4] behoort en dat eiseres niet heeft vastgesteld of voor [onderneming 2] een registratieplicht geldt en zo ja, of aan die plicht is voldaan.

36.3.
Eiseres weerspreekt in beroep niet dat [onderneming 2] een relevant onderdeel is van de groep waartoe [doelvennootschap 4] behoort. Zij betoogt echter dat zij op basis van het “Form 10-K [onderneming 3] ” (Form 10-K) ervan mocht uitgaan dat [onderneming 2] daadwerkelijk bestaat en, voor zover nodig, aan de lokale registratieplicht heeft voldaan. Dit betoog slaagt niet.

36.4.
Op zichzelf voert eiseres terecht aan dat ook een ander document dan het registratiebewijs van het lokale handelsregister voldoende kan zijn om aan te tonen dat aan de registratieplicht is voldaan. In de MvT staat duidelijk dat het trustkantoor een document moet hebben waaruit de inschrijving blijkt of waaruit blijkt dat in het land van de zetel geen inschrijvingsplicht geldt. Welk document dat moet zijn, is daarbij niet gespecificeerd.

36.5.
Het Form 10-K, dat eiseres bij haar reactie op de voorlopige bevindingen heeft ingediend, is echter onvoldoende om vast te stellen of voor [onderneming 2] een registratieplicht geldt en, zo ja, of aan deze plicht is voldaan. Een “Form 10-K” is een formulier dat bepaalde ondernemingen jaarlijks bij de “U.S. Securities and Exhange Commission” moeten indienen. Het formulier biedt een overzicht van de bedrijfsactiviteiten van de onderneming en haar bedrijfsonderdelen. Het document bevat echter geen gegevens over de registratieplicht van de betreffende onderneming en maakt ook niet duidelijk dat deze onderneming bij de relevante (Braziliaanse) autoriteiten in beeld is. Dat eiseres op basis van dit document ervan mocht uitgaan dat [onderneming 2] aan een eventuele registratieplicht heeft voldaan, kan de rechtbank dan ook niet volgen. Hier komt bij dat het om een resultaatsverplichting gaat en eiseres derhalve niet met een aanname van registratie (of het niet bestaan van een registratieplicht) kan volstaan.

36.6.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 4] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om het vaststellen of een registratieplicht (van een relevant onderdeel van de groepsstructuur) bestaat en zo ja, of daaraan is voldaan.

Tekortkoming 7 (De herkomst en bestemming van de middelen van de doelvennootschap)

37.1.
Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder j, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om de herkomst en bestemming van de middelen van de doelvennootschap vast te stellen. Hierbij gaat het in ieder geval om de in- en uitgaande geld- en goederenstromen van de doelvennootschap, maar ook de rechten en plichten die de doelvennootschap verkrijgt of op zich neemt, zijn van belang. Het trustkantoor moet van iedere inkomende en uitgaande transactie de grondslag kennen.

37.2.
DNB heeft bij [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 2] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6] vastgesteld dat eiseres de herkomst en bestemming van de middelen niet heeft vastgesteld. Eiseres heeft zich niet tegen de vaststelling bij [doelvennootschap 1] verweerd.

[doelvennootschap 2]

38.1.
Bij [doelvennootschap 2] gaat het DNB erom dat in het transactieprofiel een bedrag van $ 150.000,- is opgenomen dat aan de UBO wordt terugbetaald. Over deze transactie is in het DVD een leningsovereenkomst met de voormalige UBO van [doelvennootschap 2] opgenomen. Het document waarmee deze lening vervolgens naar de huidige UBO is overgegaan (‘deed of debt assumption’) is echter door de voormalige UBO ondertekend zonder vermelding van een datum en is door de huidige UBO niet ondertekend. Ook bevat het transactieprofiel een (beoogde) uitgaande transactie met [onderneming 4] waarvan de grondslag onduidelijk is.

38.2.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het vaststellen van de herkomst en bestemming van de middelen van [doelvennootschap 2] en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt niet.

38.3.
Eiseres heeft tijdens de zitting bij de rechtbank bevestigd dat in het oorspronkelijke DVD geen ‘deed of debt assumption’ aanwezig was die door beide UBO’s is ondertekend met vermelding van een datum. Zij heeft daarbij toegelicht dat zij al op 17 augustus 2021 van de (voorgenomen) transactie met de UBO op de hoogte was, dat de intentie van de voormalige en de huidige UBO sinds dat moment altijd is geweest om de lening over te dragen, dat deze overdracht uiteindelijk met terugwerkende kracht in juni 2022 heeft plaatsgevonden en dat zij daarop in het oorspronkelijke DVD vooruit heeft willen lopen. DNB kan voor deze uitleg echter geen onderbouwing in het oorspronkelijke DVD vinden. In de CTM van 17 augustus 2021 is alleen een transactie van $ 150.000,- met de huidige UBO opgenomen, zonder enige vermelding dat deze transactie voortkomt uit de intentie van de huidige UBO om de lening in kwestie van de voormalige UBO over te nemen. DNB heeft dan ook terecht gesteld dat eiseres op het moment van indienen van het oorspronkelijke DVD de grondslag van de transactie aan de huidige UBO niet had vastgesteld.

38.4.
Wat betreft de uitgaande transactie met [onderneming 4] is de rechtbank met DNB van oordeel dat, ook als eiseres met regelmaat met [onderneming 4] samenwerkt en daardoor met haar werkwijze en met de door haar gehanteerde prijzen voor standaard notariële werkzaamheden bekend is, daarover wel iets in het DVD moet zijn terug te vinden. Zoals DNB tijdens de zitting heeft gesteld, kan hierbij aan een raamovereenkomst tussen eiseres en [onderneming 4] worden gedacht. Het is anders niet toetsbaar of eiseres van iedere inkomende en iedere uitgaande transactie met [onderneming 4] de grondslag kent. Dat er volgens eiseres in de door DNB onderzochte periode geen transacties met [onderneming 4] hebben plaatsgevonden, blijkt niet uit de factuur die eiseres ter onderbouwing daarvan heeft ingediend. Die factuur gaat over 2018; een periode ver voor het onderzoek van DNB. Naar de letter van de wet heeft DNB op dit punt dan ook terecht een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld.

38.5.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 2] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het om het vaststellen van de herkomst en bestemming van de middelen gaat.

[doelvennootschap 5]

39.1.
Bij [doelvennootschap 5] gaat het DNB erom dat in het DVD het onderzoek naar de herkomst en bestemming van de middelen en de resultaten daarvan ontbreken. Eiseres volstaat met een verwijzing naar de jaarrekeningen, het structuuroverzicht, het transactieprofiel en de Appendix TP, maar in het oorspronkelijke DVD zitten geen jaarrekeningen.

39.2.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het vaststellen van de herkomst en bestemming van de middelen van [doelvennootschap 5] en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt.

39.3.
De rechtbank heeft in overwegingen 30.1 tot en met 30.5 al geoordeeld dat zij in het specifieke geval van [doelvennootschap 5] eiseres kan volgen in haar uitleg over de geconsolideerde jaarrekeningen en dat DNB het tegendeel onvoldoende in de besluitvorming heeft onderbouwd. Dit geldt op dezelfde gronden ook voor de door DNB gestelde tekortkoming in het cliëntenonderzoek als het gaat om het vaststellen van de herkomst en bestemming van de middelen van [doelvennootschap 5] . DNB heeft deze gestelde tekortkoming bij [doelvennootschap 5] dus niet aangetoond.

[doelvennootschap 6]

40.1.
Bij [doelvennootschap 6] gaat het DNB erom dat eiseres geen eigen onderzoek naar de herkomst en bestemming van de middelen van [doelvennootschap 6] heeft verricht, maar dat zij heeft volstaan met een algemene incomplete beschrijving van inkomende gelden, deels aangevuld met een verwijzing naar documentatie. Ook ontbreekt de vastlegging van (de resultaten van) een onderzoek naar de door [doelvennootschap 6] verstrekte leningen.

40.2.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het vaststellen van de herkomst en bestemming van de middelen van [doelvennootschap 6] en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt niet.

40.3.
Eiseres heeft niet uitgelegd en onderbouwd hoe zij de herkomst en bestemming van de middelen van [doelvennootschap 6] heeft vastgesteld op basis van het onderzoek dat zij in het kader van het transactieprofiel en de herkomst van het vermogen van [doelvennootschap 6] heeft verricht. Daarnaast gaat het bij het vaststellen van het transactieprofiel en de herkomst van het vermogen van een doelvennootschap om andere normen die eiseres bij [doelvennootschap 6] niet is nagekomen, zoals de rechtbank in overwegingen 25.1 tot en met 25.7 en 31.1 tot en met 31.5 heeft geoordeeld.

40.4.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 6] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om het vaststellen van de herkomst en bestemming van de middelen.

Tekortkoming 8 (De voortdurende controle)

41.1.
Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder k, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen (ook wel transactiemonitoring genoemd). Het doel daarvan is om zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat verrichte transacties overeenkomen met de kennis die het trustkantoor van de doelvennootschap heeft en met het integriteitrisico- en transactieprofiel van deze doelvennootschap. Zo kan het trustkantoor integriteitrisico’s tijdig signaleren en ondervangen en eventueel een ongebruikelijke transactie herkennen en melden. Transacties kunnen door het trustkantoor vóór het uitvoeren daarvan worden gecontroleerd (real time monitoring), of achteraf wanneer de transactie al is uitgevoerd (post-event monitoring). De toe te passen monitoringsvorm hangt onder andere af van de uitkomst van het onderzoek naar de integriteitrisico’s bij de trustdienstverlening en de maatregelen die zijn genomen om deze integriteitrisico’s te beheersen.

41.2.
DNB heeft bij [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 2] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6] vastgesteld dat eiseres geen voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties heeft uitgeoefend.

41.3.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het uitoefenen van de voortdurende controle bij deze vier doelvennootschappen en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt niet.

41.4.
Zoals de rechtbank in 41.1 heeft overwogen, is het doel van de voortdurende controle dat het trustkantoor zoveel mogelijk met zekerheid kan vaststellen dat de zakelijke relatie en de verrichte transacties met onder andere het integriteitrisico- en het transactieprofiel overeenkomen. Hiervoor is het noodzakelijk dat deze profielen aan de vereisten voldoen. In overwegingen 7.1 tot en met 26.6 heeft de rechtbank geoordeeld dat het integriteitrisico- en/of het transactieprofiel van [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 2] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6] niet aan de vereisten voldoen/voldoet. DNB stelt terecht dat dit hoe dan ook betekent dat bij deze vier doelvennootschappen op basis van de voortdurende controle niet zoveel mogelijk met zekerheid kan worden vastgesteld dat de zakelijke relatie en de verrichte transacties met het integriteitrisico- en transactieprofiel overeenkomen. Wat eiseres verder over de voortdurende controle heeft aangevoerd, maakt de tekortkomingen in de integriteitrisico- en transactieprofielen niet ongedaan en leidt alleen daarom al niet tot een andere conclusie.

41.5.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 2] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 6] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het om de uitoefening van de voortdurende controle gaat.

Tekortkoming 9 (De identiteit van de cliënt)

42.1.
Artikel 27, derde lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om de cliënt te identificeren en deze identiteit te verifiëren. In artikel 24 van de Wtt 2018 is bepaald dat onder het verifiëren van de identiteit wordt verstaan het vaststellen dat de opgegeven identiteit met de werkelijke identiteit overeenkomt. Hierbij moet een trustkantoor aan de hand van documenten, gegevens of inlichtingen uit betrouwbare en onafhankelijke bronnen de juistheid van een opgegeven identiteit controleren. Voor de verificatie van een identiteit van de cliënt wordt van dezelfde documenten gebruik gemaakt als door de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) is voorgeschreven. Voor natuurlijke personen zijn dit bijvoorbeeld geldige paspoorten, Nederlandse identiteitskaarten of rijbewijzen of geldige identiteitskaarten of rijbewijzen die door een daartoe bevoegd gezag in een andere lidstaat van de Europese Unie zijn afgegeven en die van een naam en pasfoto zijn voorzien. Voor Nederlandse rechtspersonen gaat het bijvoorbeeld om een uittreksel uit het handelsregister of akte of verklaring van een in Nederland of in een andere lidstaat gevestigde advocaat of (kandidaat)notaris. Voor niet in Nederland gevestigde rechtspersonen vindt verificatie plaats op basis van in het internationale verkeer gebruikelijke documenten, gegevens of inlichtingen uit onafhankelijke en betrouwbare bron of op basis van documenten, gegevens of inlichtingen die bij wet als geldig middel voor identificatie zijn erkend in de staat van herkomst van de cliënt. Hiertoe kunnen vergelijkbare documenten worden opgevraagd als voor de verificatie van Nederlandse rechtspersonen. Zijn de documenten niet van overheidsinstanties of rechterlijke instanties afkomstig, dan moet een trustkantoor zich afvragen of zij voldoende betrouwbaar zijn. Documenten waarvan niet vaststaat dat daaraan een adequate identificatie en verificatie vooraf is gegaan, zoals studentenpassen en werknemerspassen, volstaan in het algemeen niet.

42.2.
Bij [doelvennootschap 5] gaat het DNB erom dat de Principal Party Agreement onder andere door [onderneming 5] , [onderneming 6] en [onderneming 7] , is ondertekend, dat eiseres heeft erkend dat deze entiteiten cliënt bij haar zijn en dat van deze entiteiten geen (verwijzingen naar) uittreksels in het DVD zijn opgenomen.

42.3.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het identificeren en verifiëren van de cliënt en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt niet.

42.4.
DNB heeft in het oorspronkelijke DVD geen uittreksels aangetroffen van de door eiseres geïdentificeerde cliënten, waarvan eiseres stelt dat zij ook in het oorspronkelijke DVD aanwezig zouden zijn. Zoals in 6.3 is uitgelegd is het dan aan eiseres om aan te tonen dat deze stukken wel binnen haar organisatie beschikbaar waren op het moment dat zij het oorspronkelijke DVD bij DNB heeft ingediend. Dit heeft eiseres echter niet gedaan.

42.5.
De stelling van eiseres dat DNB op basis van andere documenten in het DVD had kunnen opmaken welke partijen eiseres als cliënt heeft geïdentificeerd, leidt niet tot een andere conclusie. Het is niet aan DNB om op basis van het DVD aannames te doen over wie eiseres als cliënt heeft geïdentificeerd, maar het is aan eiseres om dit duidelijk te maken.

42.6.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 5] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om de identificatie van de cliënt en verificatie daarvan.

Tekortkoming 10 (Het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie)

43.1.
Artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor met betrekking tot de cliënt in staat moet stellen om het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie vast te stellen.

43.2.
DNB heeft bij [doelvennootschap 6] vastgesteld dat eiseres het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie niet heeft vastgesteld. Hierbij gaat het DNB erom dat in het DVD naar de ‘general file’ wordt verwezen, maar dat deze ‘general file’ geen onderdeel van het DVD van [doelvennootschap 6] uitmaakt. Wel bevat het DVD een ‘tax assessment’, maar daarin ontbreekt een onderzoek met betrekking tot de cliënt en een concrete vaststelling van het doel en de aard van de zakelijke relatie. Er is alleen een algemene beschrijving opgenomen dat de cliënt voor Nederland heeft gekozen. Dezelfde algemene omschrijving is, samen met een opsomming van de diensten die eiseres verleent, ook in de ‘general file’ opgenomen. Volgens DNB blijkt daarom dat zelfs als de ‘general file’ wel zou zijn meegenomen, dat eiseres onvoldoende onderzoek heeft gedaan.

43.3.
Anders dan DNB is de rechtbank van oordeel dat op het onderdeel van het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie het DVD van [doelvennootschap 6] en de ‘general file’ voldoende met elkaar zijn gekoppeld. In 1.9 van het CAF wordt namelijk naar de ‘general file’ verwezen. Waarom het DVD van [doelvennootschap 6] en de ‘general file’ ondanks deze verwijzing toch onvoldoende met elkaar zouden zijn gekoppeld, heeft DNB verder niet toegelicht. Wat betreft het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie maakt de ‘general file’ dus onderdeel van dat DVD uit en had DNB de informatie uit de ‘general file’ bij haar beoordeling moeten betrekken. Omdat DNB dit uiteindelijk in bestreden besluit 1 wel heeft gedaan, nadat zij in het boetebesluit dit alleen ten overvloede had gedaan, leidt dit er niet toe dat het betoog van eiseres slaagt.

43.4.
Net als DNB stelt de rechtbank vast dat de ‘general file’ op het onderdeel van het doel en de aard van de zakelijke relatie een opsomming van de diensten bevat die eiseres onder andere aan [doelvennootschap 6] verleent. Ook bevatten de ‘general file’ en het ‘tax assessment’ op datzelfde onderdeel een algemene omschrijving van de redenen waarom [doelvennootschap 6] voor Nederland heeft gekozen. Hierbij gaat het om de “sophisticated legal environment”, “jurisdiction” en “presence of specialized advisors”. Wat het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie is, blijkt hier niet uit.

43.5.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 6] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om het vaststellen van het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie.

Tekortkoming 11 (De identiteit van de vertegenwoordigers van de cliënt)

44.1.
Artikel 27, derde lid, aanhef en onder g, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om de natuurlijke persoon die de client vertegenwoordigt, of een derde voor wie de cliënt optreedt, te identificeren en deze identiteit te verifiëren.

44.2.
DNB heeft bij [doelvennootschap 2] en [doelvennootschap 3] vastgesteld dat eiseres de identiteit van de vertegenwoordigers van de cliënt niet heeft geverifieerd.

Toetsingskader

45.1.
Het betoog van eiseres dat de wetgeving niet voorschrijft hoe en aan de hand van welke documentatie de identiteit van de vertegenwoordiger moet worden geverifieerd en dat de Good Practices van DNB daarover alleen suggesties bevat, leidt niet tot het daarmee beoogde doel.

45.2.
Artikel 24 van de Wtt 2018 schrijft expliciet voor dat daar waar in het kader van het cliëntenonderzoek over het verifiëren van de identiteit wordt gesproken, moet worden vastgesteld of de opgegeven identiteit met de werkelijke identiteit van een persoon overeenkomt. Het verifiëren van de identiteit van de vertegenwoordiger van de cliënt is een onderdeel van het cliëntenonderzoek. Wat de rechtbank in 42.1 heeft overwogen over de manier waarop op basis van artikel 24 van de Wtt 2018 de identiteit van een natuurlijke persoon moet worden geverifieerd, geldt dus ook voor de verificatie van de identiteit van de vertegenwoordigers van de cliënt. Dat voor eiseres onvoldoende duidelijk was hoe zij dit moest doen, is niet aannemelijk geworden.

45.3.
Verder gaat het bij de verificatie van de identiteit om een resultaatsverplichting. Deze verplichting laat geen ruimte voor de op risico gebaseerde invulling die eiseres hanteert, zoals zij tijdens de zitting heeft toegelicht, waarbij zij van verificatie afziet of een minder vergaande (en daardoor niet toereikende) verificatiemethode toepast afhankelijk van de rol van de persoon van wie zij de identiteit moet verifiëren. Met een op risico gebaseerde invulling van de verificatieplicht wordt niet aan de norm voldaan. Hierdoor gaat ook op dit punt de verwijzing van eiseres naar de uitspraak van het CBb van 18 oktober 2022 niet op.

[doelvennootschap 2]

46.1.
Bij [doelvennootschap 2] gaat het DNB erom dat uit het DVD niet blijkt dat eiseres de identiteit van drie vertegenwoordigers heeft geverifieerd.

46.2.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het identificeren en verifiëren van de wettelijke vertegenwoordigers van [doelvennootschap 2] en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt niet.

46.3.
Net als DNB is de rechtbank van oordeel dat alleen een kopie van een paspoort niet voldoende is om de identiteit te verifiëren. Een kopie van een paspoort bevat namelijk geen echtheidskenmerken, de fysieke gegevens daarop zijn redelijk eenvoudig aan te passen en eventuele biometrische gegevens zijn niet uitleesbaar. Uit de door eiseres geciteerde passages van de ‘Leidraad Wwft en Sw’ en de ‘Q&A Wwft’ van DNB blijkt ook niet dat DNB dergelijke kopieën als methode van verificatie heeft geaccepteerd. Voor zover deze methode van verificatie van de identiteit in de financiële sector gebruikelijk zou zijn, zoals eiseres stelt, maakt alleen dat nog niet dat een kopie van een paspoort een toereikende wijze van verificatie is om aan de voor trustkantoren geldende wettelijke norm te voldoen.

46.4.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 2] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om de identificatie van de vertegenwoordigers van de cliënt en verificatie daarvan.

[doelvennootschap 3]

47.1.
Bij [doelvennootschap 3] gaat het DNB erom dat uit het DVD niet blijkt dat eiseres de identiteit van twee bestuurders, [persoon 8] ( [persoon 8] ) en [persoon 9] ( [persoon 9] ), heeft geverifieerd. Uit de besluitvorming en uit het verweerschrift blijkt niet dat het DNB ook om [persoon 10] gaat, waardoor de rechtbank niet ingaat op wat eiseres over deze persoon heeft aangevoerd.

47.2.
Het betoog van eiseres dat zij de Wtt 2018 niet heeft overtreden bij het identificeren en verifiëren van de wettelijke vertegenwoordigers van [doelvennootschap 3] en dat DNB niet het noodzakelijke bewijs van het tegendeel heeft geleverd, slaagt niet.

47.3.
Los van de vraag wie in het dossier [doelvennootschap 3] nu precies de cliënt is, kan de rechtbank eiseres niet volgen in haar stelling dat [persoon 9] niet de cliënt maar alleen de doelvennootschap vertegenwoordigt. Eiseres heeft namelijk zelf [persoon 9] onder punt 1.11 van het CAF van [doelvennootschap 3] als vertegenwoordiger van de cliënt aangemerkt en niet als vertegenwoordiger van alleen de doelvennootschap (of ‘OC’, zoals eiseres de doelvennootschap in het CAF noemt). Dit betekent dat eiseres de identiteit van [persoon 9] had moeten verifiëren. Eiseres verwijst in dit verband naar wat zij bij [doelvennootschap 2] over een kopie van een paspoort heeft aangevoerd. In overweging 46.3 heeft de rechtbank al geoordeeld dat een dergelijke verificatie niet volstaat.

47.4.
DNB heeft dus terecht bij [doelvennootschap 3] een tekortkoming in het cliëntenonderzoek vastgesteld als het gaat om de identificatie van een vertegenwoordiger van de cliënt en de verificatie daarvan. Wat eiseres over [persoon 8] heeft aangevoerd, maakt dit niet anders. De rechtbank gaat daar dan ook niet op in.

Heeft DNB de bevoegdheid om een boete op te leggen en mocht zij daarvan gebruik maken?

48.1.
DNB is op grond van artikel 48 van de Wtt 2018 bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen als een trustkantoor het verbod op vroegtijdige dienstverlening heeft overtreden. Eiseres heeft het bestaan van deze bevoegdheid niet bestreden en de rechtbank gaat daar verder dan ook niet op in, waarbij de rechtbank nog opmerkt dat eiseres haar beroep op het nemo tenetur-beginsel ter zitting heeft ingetrokken.

Lex certa-beginsel

49.1.
Het betoog van eiseres dat de boeteoplegging in strijd is met het lex certa-beginsel vanwege een onjuiste, niet voorzienbare, niet kenbare, disproportionele of onuitvoerbare uitleg van de open normen uit de Wtt 2018 door DNB, slaagt niet.

49.2.
Eiseres heeft een beroep op het lex certa-beginsel gedaan in haar betoog over het integriteitrisicoprofiel, het transactieprofiel, de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap, de vermogenspositie van de UBO van de doelvennootschap en de legitieme bron daarvan, de registratieplicht en haar informatiehuishouding. De rechtbank is daar in overwegingen 6.2, 6.3, 9.1-9.4, 25.7, 28.2, 31.4, 34.3, 36.4 en 36.5 al op ingegaan. Daarbij heeft de rechtbank steeds geconcludeerd dat de door DNB gehanteerde uitleg overeenkomt met de wet, met uitzondering van het opnemen van beheersmaatregelen in het integriteitrisicoprofiel en de registratieplicht. Bij deze beoordeling is niet gebleken dat de toepasselijke normen onvoldoende duidelijk zijn. Dat DNB niet alle aan de overtreding ten grondslag gelegde tekortkomingen heeft aangetoond, leidt er niet toe dat DNB eiseres geen boete heeft mogen opleggen.

49.3.
Voor de registratieplicht is in dat verband van belang dat de rechtbank heeft geoordeeld dat onder omstandigheden ook op basis van andere documenten dan een registratiebewijs van het lokale handelsregister kan worden vastgesteld of aan deze plicht is voldaan. Uit bestreden besluit 1 en het verweerschrift kan echter worden afgeleid dat DNB het door eiseres overgelegde Form 10-K ook inhoudelijk heeft beoordeeld en dat zij terecht heeft geconcludeerd dat dit Form 10-K niets over de lokale registratieverplichting zegt.

49.4.
Voor de beheersmaatregelen is in dat verband van belang dat de rechtbank, anders dan door DNB is gesteld, heeft geoordeeld dat uit de wet en wetsgeschiedenis niet volgt dat deze beheersmaatregelen in het integriteitrisicoprofiel moeten worden opgenomen. DNB heeft echter geen van de tekortkomingen in de integriteitrisicoprofielen uitsluitend op de ontbrekende beheersmaatregelen gebaseerd, waardoor deze onjuiste wetsuitleg niet tot het geheel wegvallen van tekortkomingen heeft geleid.

Rechtszekerheids-, vertrouwens-, fair play- en redelijkheidsbeginsel

50.1.
Het betoog van eiseres dat boeteoplegging in strijd met het rechtszekerheids-, vertrouwens-, fair play- en redelijkheidsbeginsel is, omdat DNB de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat geen verdere handhaving zou plaatsvinden, slaagt niet.

50.2.
De enkele omstandigheid dat DNB de bevindingen van het onderzoek tijdens een normoverdragend gesprek met eiseres heeft gedeeld en tijdens dat gesprek herstelmaatregelen heeft verlangd, impliceert niet dat DNB heeft toegezegd dat geen boete meer zal worden opgelegd. Uit de verslaglegging van dit gesprek blijkt juist dat DNB heeft aangekondigd dat zij nog een punitieve maatregel overweegt. Daarnaast had eiseres op basis van het handhavingsbeleid van DNB ermee bekend kunnen zijn dat DNB voor dezelfde overtreding een informele (herstel)maatregel en een bestraffende maatregel kan opleggen. Een dergelijke combinatie van handhavingsinstrumenten is in de rechtspraak ook een geaccepteerde werkwijze. Het is dan ook niet onredelijk of unfair dat DNB de herstelpoging van eiseres niet heeft afgewacht voordat zij de boete heeft opgelegd.

Evenredigheid

51.1.
Het betoog van eiseres dat DNB de evenredigheid van de boeteoplegging aan de hand van een onjuist criterium heeft getoetst, slaagt niet.

51.2.
Op zichzelf voert eiseres terecht aan dat de evenredigheidstoetsing van de boeteoplegging aan de hand van de criteria ‘geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid’ plaatsvindt en de evenredigheidstoetsing van de boetehoogte op basis van het criterium ‘passend en geboden’. Ook voert eiseres terecht aan dat DNB ten onrechte in het kader van de boeteoplegging naar het criterium ‘passend en geboden’ heeft verwezen. Ondanks deze onjuiste verwijzing heeft DNB de evenredigheid van de boeteoplegging aan de juiste criteria getoetst.

51.3.
DNB heeft namelijk op basis van haar handhavingsbeleid beoordeeld welk handhavingsinstrument het meest effectief en passend is om het doel te bereiken dat met de inzet daarvan wordt nagestreefd. Op basis van dit beleid beoordeelt DNB dit onder andere aan de hand van de ernst, de duur en de gevolgen van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid, de mate van compliance-gerichtheid en het toezichtverleden van de overtreder. Daarbij kijkt DNB naar de concrete situatie en de specifieke omstandigheden van het geval. Aan de hand van dit beleid heeft DNB in het boetebesluit toegelicht waarom zij eiseres een boete heeft opgelegd. In zoverre heeft DNB de boeteoplegging aan de hand van de criteria ‘geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid’ getoetst, zij het zonder deze criteria specifiek te noemen. Of de uitkomst van deze beoordeling van DNB juist is, zal de rechtbank hieronder toetsen.

Geschiktheid

52.1.
De rechtbank is van oordeel dat in het geval van eiseres een bestuurlijke boete een geschikt middel is om de daarmee beoogde doelen te bereiken. Eiseres heeft hiertegen in beroep ook geen gronden gericht.

Noodzakelijkheid

53.1.
In het geval van eiseres heeft DNB voor boeteoplegging gekozen, omdat eiseres een ernstige overtreding van de Wtt 2018 heeft begaan die haar volgens DNB in verhoogde mate kan worden verweten.

53.2.
Volgens DNB is de overtreding ernstig, omdat eiseres de doelstelling van de Wtt 2018 om de integriteit van het financiële stelsel te bevorderen in gevaar heeft gebracht. Ook is eiseres in haar poortwachtersfunctie tekortgeschoten door geen gedegen cliëntenonderzoek te verrichten en loopt zij daardoor een verhoogd risico om bij witwassen of terrorismefinanciering betrokken te raken. Verder gaat het om een substantieel aantal tekortkomingen in alle onderzochte cliëntendossiers, die voor een groot deel door eiseres als hoog risico dossiers zijn aangemerkt. Daarnaast heeft de overtreding van 30 april 2021 tot en met in ieder geval 11 januari 2023 geduurd. Ten slotte gaat het om een overtreding die door de wetgever in de derde boetecategorie is ingedeeld en daarmee door de wetgever als ernstig wordt beschouwd.

53.3.
Volgens DNB is de overtreding eiseres in verhoogde mate te verwijten, omdat eiseres een lange periode als trustkantoor actief is geweest zonder de daarvoor geldende wet- en regelgeving in acht te nemen. Als professionele vergunninghoudende organisatie kon en moest eiseres van deze wet- en regelgeving op de hoogte zijn. Verder heeft eiseres eerder vanwege vergelijkbare tekortkomingen in het cliëntenonderzoek een aanwijzing opgelegd gekregen en is zij er niet in geslaagd om tijdig aan de gedragslijn te voldoen om haar cliëntenonderzoek op orde te brengen.

53.4.
De rechtbank volgt DNB in haar redenering dat in het geval van eiseres het opleggen van een bestuurlijke boete noodzakelijk kan worden geacht. Hierbij weegt de rechtbank mee dat in zes DVDs tekortkomingen zijn vastgesteld en dat het om een overtreding van een kernbepaling van de Wtt 2018 gaat die de poortwachtersfunctie raakt. De wetgever heeft voor een systeem van poortwachters gekozen om de integriteit van het Nederlandse financiële stelsel te beschermen. Om deze poortwachtersfunctie te kunnen vervullen, moeten trustkantoren hun bedrijfsvoering zo inrichten dat integriteitrisico’s worden gesignaleerd en kunnen worden beheerst. Niet alleen het trustkantoor en zijn medewerkers moeten zich zodanig gedragen dat aantasting van de reputatie van het trustkantoor en van de financiële markten wordt voorkomen, ook de cliënten van het trustkantoor mogen geen onaanvaardbaar risico vormen. In dat kader wordt van trustkantoren verwacht dat zij bij hun dienstverlening voortdurend onderzoeken of hun cliënten bij niet integer handelen betrokken zijn. Dit vergt een bijzondere inspanning van trustkantoren. Eiseres is hierin in alle zes onderzochte dossiers op meerdere punten tekortgeschoten.

53.5.
Hieronder legt de rechtbank uit waarom de standpunten van eiseres er niet toe leiden dat DNB van boeteoplegging had moeten afzien.

Ernst van de overtreding

54.1.
Anders dan eiseres aanvoert, vindt de rechtbank dat DNB voldoende concreet in de besluitvorming heeft toegelicht waarom zij de overtreding als ernstig heeft aangemerkt, zoals de rechtbank dat in overweging 53.2 heeft samengevat.

54.2.
Dat DNB niet heeft toegelicht of aannemelijk heeft gemaakt dat de risico’s die de Wtt 2018 beoogt te beschermen zich door de overtreding van eiseres daadwerkelijk hebben gerealiseerd, leidt niet tot een andere conclusie. Het doel van de poortwachtersfunctie is juist dat trustkantoren zich voorafgaand en tijdens hun dienstverlening inspannen om te voorkomen dat deze risico’s zich kunnen voordoen. Het gaat hierbij om het risico op witwassen, terrorismefinanciering en handelen in strijd met wet- en regelgeving of met maatschappelijke normen. Het tekortschieten in het vervullen van deze preventieve functie is in beginsel voldoende om van een ernstige overtreding te spreken.

54.3.
Dat eiseres het onbegrijpelijk vindt dat het wegvallen van acht bevindingen er niet toe heeft geleid dat de overtreding minder ernstig is, leidt niet tot een andere conclusie. Deze acht bevindingen zijn niet bij het vaststellen van de ernst van de overtreding betrokken, omdat zij al voor de boeteoplegging zijn komen te vervallen. Het vervallen van deze bevindingen heeft dan ook geen invloed op de ernst van de overtreding of de mate van verwijtbaarheid van de overtreding aan eiseres.

Duur van de overtreding

55.1.
Anders dan eiseres aanvoert, zit er in de besluitvorming van DNB geen fundamentele weeffout, daar waar DNB ervan uitgaat dat de overtreding van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 een doorlopende overtreding is.

55.2.
Artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 bepaalt dat het een trustkantoor verboden is om een zakelijke relatie aan te gaan of een trustdienst te verlenen, tenzij er cliëntenonderzoek is verricht. Uit de MvT blijkt dat een zakelijke relatie niet mag worden aangegaan en een trustdienst niet mag worden verleend totdat er (voldoende) cliëntenonderzoek is verricht. Ook blijkt hieruit dat het cliëntenonderzoek moet zijn verricht en moet zijn vastgelegd voordat een zakelijke relatie kan worden aangegaan of een trustdienst kan worden verleend.

55.3.
Een zakelijke relatie is geen eenmalige handeling, maar wordt voor een bepaalde doorlopende periode aangegaan, zoals ook uit de begripsbepaling van ‘zakelijke relatie’ in artikel 1, eerste lid, van de Wtt 2018 kan worden afgeleid. Ook een trustdienst wordt voor een bepaalde doorlopende periode verleend, zeker in het geval van de trustdiensten a en b van de begripsomschrijving van ‘trustdienst’, waarop artikel 27 van de Wtt 2018 ziet. Logischerwijs is een trustkantoor dan gedurende de doorlopende periode dat zij zonder (voldoende) cliëntenonderzoek een zakelijk relatie aangaat of een trustdienst verleent, in overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening.

55.4.
DNB is er dan ook terecht van uitgegaan dat de overtreding van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 een doorlopend karakter heeft en dus dat aan deze overtreding een duur kan worden verbonden.

Begindatum van de overtreding

56.1.
Op zichzelf voert eiseres terecht aan dat DNB voor iedere DVD apart een boete had kunnen opleggen vanwege de overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening en dat DNB in dat geval ook per DVD een aparte aanvang- en einddatum van de overtreding had moeten vaststellen. DNB heeft er echter voor gekozen om één boete voor de overtreding van dat verbod in alle zes onderzochte DVDs op te leggen. De Wtt 2018 staat daaraan niet in de weg.

56.2.
Nog los van het feit dat de vaststelling van zes losse overtredingen van het verbod op vroegtijdige dienstverlening niet tot een minder ernstige overtreding zou hebben geleid, heeft de gemaakte keuze van DNB ook verder geen wezenlijk gevolg voor eiseres gehad. DNB heeft namelijk als aanvangsdatum de vroegste datum gekozen waarop een review heeft plaatsgevonden die tot (her)acceptatie heeft geleid (het DVD van [doelvennootschap 1] ). De overtreding betreffende dat DVD heeft tot aan de door DNB gehanteerde einddatum voortgeduurd. De overtreding in de andere DVDs heeft (mede) in deze periode plaatsgevonden.

56.3.
De stelling van eiseres dat zij de rechtmatigheid van de aanwijzing heeft betwist, maakt niet dat DNB van een onjuiste aanvangsdatum is uitgegaan. DNB heeft namelijk niet de boetebevoegdheid van artikel 48, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wtt 2018 gebruikt, waarmee een boete kan worden opgelegd als een aanwijzing niet wordt opgevolgd. DNB heeft de boetebevoegdheid van artikel 48, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 gebruikt, omdat DNB een overtreding van de Wtt 2018 heeft vastgesteld op basis van een nieuw onderzoek naar andere DVDs dan bij de aanwijzing. De toen nog lopende hoger beroepsprocedure van eiseres tegen de aanwijzing zou daarom hoe dan ook geen gevolgen hebben gehad voor de aanvangsdatum van de overtreding waarop de bestuurlijke boete is gebaseerd.

Einddatum van de overtreding

57.1.
Anders dan eiseres aanvoert, ziet de rechtbank geen reden waarom DNB de datum van de definitieve bevindingenbrief (11 januari 2023) niet als einddatum van de overtreding heeft mogen aanmerken.

57.2.
De omstandigheid dat de laatste reviewdatum van de onderzochte DVDs (8 februari 2022) eerder ligt dan de door DNB gekozen einddatum, leidt in ieder geval niet tot deze conclusie. Eiseres gaat er daarbij ten onrechte van uit dat de overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening geen doorlopende overtreding is. Uit wat eiseres naar voren heeft gebracht, volgt in ieder geval niet dat DNB niet kon vaststellen dat op de datum van de definitieve bevindingenbrief deze overtreding nog niet was beëindigd. Eiseres is dan ook niet tekortgedaan door het aanmerken van 11 januari 2023 als einddatum van de overtreding.

Verwijtbaarheid

58.1.
Ook in het kader van de verwijtbaarheid doet eiseres een beroep op het lex certa-beginsel door te stellen dat zij niet op hoogte kon zijn van interpretaties of nieuwe inzichten van DNB over de verplichtingen uit de open normen van de Wtt 2018. De rechtbank heeft in overwegingen 49.1 tot en met 49.4 echter al geoordeeld dat de interpretaties van DNB over de (open normen van de) Wtt 2018 stroken met het wettelijk kader, dat deze interpretaties voldoende kenbaar waren voor eiseres en dat eiseres ook overigens door een (deels) onjuiste wetsuitleg niet is benadeeld. Daarnaast is het de eigen verantwoordelijkheid van eiseres om van de toepasselijke wet- en regelgeving op de hoogte zijn en zich daaraan te houden. Het feit dat eiseres, naar eigen zeggen, haar poortwachtersrol altijd zeer serieus heeft genomen en bij de naleving van wet- en regelgeving naar eer en geweten heeft gehandeld, maakt dit niet anders.

58.2.
Anders dan eiseres aanvoert, vindt de rechtbank dat DNB voldoende concreet in de besluitvorming heeft toegelicht waarom zij de mate van verwijtbaarheid van de overtreding als bovengemiddeld heeft aangemerkt. Zoals de rechtbank in overweging 53.3 heeft samengevat, gaat het erom dat eiseres als professionele en gewaarschuwde rechtspersoon zich over een langere periode niet aan wet- en regelgeving heeft gehouden waarvan zij in redelijkheid op de hoogte had kunnen en moeten zijn. Dat eiseres het niet met deze onderbouwing eens is, betekent niet dat er geen concrete onderbouwing is gegeven. Of deze onderbouwing in strijd is met het boetetoemetingsbeleid van DNB, zoals eiseres stelt, is niet van belang voor het antwoord op de vraag of boeteoplegging evenredig is. Dit beleid gaat namelijk niet over de boeteoplegging maar over de boetehoogte.

58.3.
In tegenstelling tot wat eiseres aanvoert, hoefde DNB niet de uitspraak van het CBb inzake het hoger beroep betreffende de aanwijzing af te wachten voordat zij van haar boetebevoegdheid gebruik kon maken. Weliswaar heeft DNB de verhoogde verwijtbaarheid deels onderbouwd met de omstandigheid dat eiseres vanwege de aanwijzing een gewaarschuwde rechtspersoon was, maar DNB had ook zonder deze omstandigheid een boete kunnen opleggen. Ook dan zou de verwijtbaarheid van eiseres niet volledig ontbreken in de zin van artikel 5:41 van de Awb. Deze onderbouwing blijkt, anders dan eiseres heeft aangevoerd, overigens niet alleen uit bestreden besluit 1, maar ook uit het boetebesluit. Verder heeft de rechtbank in overweging 56.3 al uitgelegd dat de door eiseres bedoelde koppeling tussen de grondslag van het boetebesluit en de aanwijzing niet bestaat, omdat DNB de boete heeft opgelegd om een andere reden dan dat eiseres de aanwijzing niet heeft opgevolgd.

58.4.
Anders dan eiseres aanvoert, is DNB in het kader van de verwijtbaarheid wel ingegaan op de door eiseres gestelde organisatorische veranderingen in het kader van het [project] en de inspanningen om veranderde wettelijke vereisten in haar beleid te implementeren. Zij heeft daarover in bestreden besluit 1 het standpunt ingenomen dat deze veranderingen en inspanningen er niet toe hebben geleid dat eiseres in overeenstemming met de Wtt 2018 heeft gehandeld. Dat eiseres het niet met dit standpunt eens is, betekent niet dat DNB de inspanningen en veranderingen niet heeft meegewogen. De rechtbank volgt DNB in haar standpunt dat deze inspanningen en veranderingen er niet toe leiden dat iedere verwijtbaarheid ontbreekt en dat DNB daarom geen boete had mogen opleggen.

58.5.
De rechtbank is het overigens niet eens met de door DNB gehanteerde mate van verwijtbaarheid en acht de overtreding gemiddeld verwijtbaar, zoals de rechtbank in overweging 63.2 zal uitleggen. Dit heeft echter alleen gevolgen voor de hoogte van de boete, niet voor de rechtmatigheid van het opleggen van de boete als zodanig.

Evenwichtigheid

59.1.
Voor zover eiseres al terecht aanvoert dat DNB geen aandacht heeft besteed aan de gevolgen van boeteoplegging voor (oud) beleidsbepalers van eiseres in de zin van een toezichtantecedent en aan reputatieschade, leidt dit er niet toe dat DNB vanwege onevenwichtigheid van boeteoplegging had moeten afzien.

59.2.
Het verkrijgen van een toezichtantecedent is inherent aan boeteoplegging. Eiseres heeft niet toegelicht waarom het verkrijgen daarvan in specifiek haar geval een onevenredig nadelig gevolg is in verhouding met het doel van de boeteoplegging. Daarnaast is reputatieschade niet het gevolg van de boete zelf, maar kan dat eventueel het gevolg van de publicatie daarvan zijn. Voor beide onderwerpen die eiseres aansnijdt, geldt dan ook dat zij aan het opleggen van de boete niet in de weg staan.

Heeft DNB de boetehoogte juist vastgesteld?

60.1.
Op grond van artikel 16 van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector valt overtreding van artikel 23 van de Wtt 2018 in de derde boetecategorie. Hiervoor geldt op grond van artikel 49 van de Wtt 2018 een boetebasisbedrag van € 2.500.000,- en een boetemaximum van € 5.000.000,-.

60.2.
Om in een concrete zaak de boetehoogte te bepalen heeft DNB in het boetetoemetingsbeleid een stappenplan ontwikkeld. Bij dit stappenplan hanteert DNB het basisboetebedrag als vertrekpunt (stap 1), waarna zij eventueel dit bedrag verhoogt of verlaagt op grond van de ernst en/of duur van de overtreding (stap 2), de mate van verwijtbaarheid (stap 3), mogelijke recidive (stap 4), de omvang van de overtreder (stap 5), de passendheid (stap 6), het mogelijk verkregen voordeel (stap 7) en de draagkracht (stap 8).

60.3.
In het geval van eiseres heeft dit beleid ertoe geleid dat DNB bij stap 3 (verwijtbaarheid) de boete met 25% heeft verhoogd ten opzichte van het basisbedrag, tot € 3.125.000,-, vanwege de volgens haar verhoogde verwijtbaarheid. Vervolgens heeft DNB bij stap 5 (omvang) de boete op 14,95% van dat bedrag vastgesteld vanwege de hoogte van de omzet van eiseres in het boekjaar 2022. Zo is DNB op een boete van € 467.180,- uitgekomen.

60.4.
De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete in een redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en dus of de boete een evenredige sanctie vormt. Daarbij houdt zij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan en de draagkracht van de overtreder. Ook toetst de rechtbank of DNB op juiste wijze haar boetetoemetingsbeleid heeft toegepast. De rechtbank gebruikt daarbij als criterium of de bestuurlijke boete ‘passend en geboden’ is.

60.5.
In het specifieke geval van eiseres is de rechtbank van oordeel dat de door DNB vastgestelde boete van € 467.180,- niet passend en geboden is. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke boete zij wel passend en geboden acht. Daarbij zal zij de beroepsgronden van eiseres over de boetehoogte binnen het stappenplan van het boetetoemetingsbeleid plaatsen.

Boetebasisbedrag (stap 1)

61.1.
De rechtbank stelt vast dat DNB het juiste boetebasisbedrag heeft gebruikt. Eiseres heeft hiertegen ook geen gronden aangevoerd.

Ernst en duur van de overtreding (stap 2)

62.1.
Het betoog van eiseres dat de boete op basis van de ernst en de duur van de overtreding moet worden verlaagd, slaagt niet.

62.2.
Eiseres verwijst hierbij naar de gronden die zij ook tegen de boeteoplegging heeft aangevoerd. De rechtbank heeft in overwegingen 53.4 en 54.1 tot en met 57.2 uiteengezet om welke redenen het hier om een ernstige overtreding gaat en waarom het vervallen van acht bevindingen voorafgaand aan het boetebesluit en het zich voor zover bekend niet verwezenlijkt hebben van de risico’s die de Wtt 2018 beoogt te beschermen, niet tot een verminderde ernst van de overtreding leiden. Ook heeft de rechtbank in deze overwegingen geoordeeld dat DNB terecht ervan uitgaat dat het om een doorlopende overtreding gaat, dat eiseres niet is benadeeld door de keuze van DNB om een overkoepelende boete voor alle DVDs op te leggen en dat DNB de door haar gekozen overtredingsduur heeft mogen hanteren. Verder heeft de rechtbank in overweging 50.2 geoordeeld dat DNB niet impliciet heeft toegezegd dat er geen bestuurlijke boete zal worden opgelegd, dat eiseres kon weten dat er naast een normoverdragend gesprek ook een boete kan worden opgelegd en dat een dergelijke combinatie van maatregelen een toegestane werkwijze is. Om dezelfde redenen is er geen aanleiding om op basis van deze gronden de boete te verlagen.

62.3.
Dat DNB een aantal gestelde tekortkomingen naar het oordeel van de rechtbank niet heeft aangetoond, leidt er in dit specifieke geval niet toe dat de overkoepelende overtreding als verminderd ernstig moet worden gekwalificeerd of dat de boete anderszins gematigd moet worden. Zoals de rechtbank eerder in deze uitspraak al heeft geoordeeld, is de overtreding van artikel 23 van de Wtt 2018 een doorlopende overtreding. Hierdoor is het voor de ernst van de overtreding niet zonder meer van doorslaggevend belang hoeveel tekortkomingen daaraan ten grondslag zijn gelegd en hoe ernstig iedere separate tekortkoming is. DNB heeft een duidelijke meerderheid van de gestelde tekortkomingen buiten redelijke twijfel aangetoond en die tekortkomingen zijn niet minder ernstig dan de niet aangetoonde tekortkomingen, zodat het totaalbeeld wat betreft de ernst van de overkoepelde overtreding niet wezenlijk is veranderd door het wegvallen van een aantal tekortkomingen. Er zijn in ieder onderzocht DVD meerdere tekortkomingen overgebleven en de duur van de overtreding is niet korter geworden. De rechtbank volgt eiseres daarom niet in haar betoog dat het wegvallen van een aantal tekortkomingen moet leiden tot een (volgens haar rekenkundig vast te stellen) verlaging van de boete.

62.4.
Ook verder ziet de rechtbank geen reden waarom op basis van de ernst en duur van de overtreding de boete moet worden verlaagd.

Mate van verwijtbaarheid (stap 3)

63.1.
Het betoog van eiseres dat DNB de overtreding ten onrechte bovengemiddeld verwijtbaar acht, slaagt.

63.2.
Het door DNB gehanteerde uitgangspunt dat het herhaaldelijk begaan van overtredingen aanleiding kan zijn om de nieuwe overtreding bovengemiddeld verwijtbaar te achten, is op zichzelf juist. Dat is zeker het geval als de onderneming welbewust nieuwe overtredingen begaat of weinig doet om nieuwe overtredingen te voorkomen. Die situatie is bij eiseres echter niet aan de orde. DNB heeft namelijk niet betwist dat eiseres organisatorische veranderingen heeft doorgevoerd en aanzienlijke beleidsinspanningen heeft verricht om te voldoen aan de wettelijke vereisten. Ook tijdens de zitting is gebleken dat eiseres inspanningen verricht en bereid is om haar werkwijze verder aan te passen, maar dat de keuzes die eiseres in dat verband maakt niet altijd de goede zijn geweest. Zo heeft eiseres uitgelegd dat zij als reactie op de aanwijzing de CTM-werkwijze heeft ontwikkeld om aan de wet te voldoen en dat zij vervolgens weer met deze werkwijze is gestopt nadat DNB had aangegeven dat daarmee geen wetsconforme transactieprofielen worden vastgesteld. Ook heeft eiseres uitgelegd dat zij inmiddels wel de vermogenspositie van pseudo-UBO’s zoveel mogelijk met zekerheid vaststelt, nadat uit uitspraken was gebleken dat dit zo hoort. De rechtbank vindt het gelet op de al doorgevoerde veranderingen, de geleverde inspanningen en de daarmee gemoeide tijd en kosten en de bereidheid van eiseres om werkwijzen (nogmaals) aan te passen en de daaruit blijkende bereidheid en inzet om normconform te handelen, te ver gaan om de verwijtbaarheid van de overtreding bovengemiddeld te achten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de overtreding gemiddeld verwijtbaar is. Dit betekent dat de rechtbank de door DNB doorgevoerde verhoging van het boetebedrag met 25% niet juist acht.

63.3.
Voor de overige gronden die eiseres in het kader van de verwijtbaarheid heeft aangevoerd geldt dat de rechtbank in 53.4 en 58.1 tot en met 58.4 al heeft overwogen waarom de onderbouwing van DNB over de verwijtbaarheid niet abstract is en waarom het beroep van eiseres op het lex certa-beginsel en het feit dat DNB de uitspraak van het CBb over de aanwijzing niet heeft afgewacht, niet afdoen aan de verwijtbaarheid van de overtreding.

63.4.
Ook verder ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de mate van verwijtbaarheid van de overtreding lager is dan gemiddeld.

Mogelijke recidive (stap 4)

64.1.
De rechtbank stelt vast dat DNB de boete niet vanwege recidive heeft verhoogd en dat eiseres hierover ook geen gronden heeft aangevoerd. De rechtbank behandelt dit punt daarom verder niet.

Omvang van de overtreder (stap 5)

65.1.
De rechtbank stelt vast dat DNB de boete vanwege de omvang van eiseres op 14,95% van het (door DNB verhoogde) boetebedrag heeft vastgesteld. Hierbij is DNB uitgegaan van een omzet over het boekjaar 2022 van € 3.513.649,-. Eiseres heeft tegen de gehanteerde omvang en het gehanteerde percentage geen gronden gericht. De rechtbank gaat hier verder dan ook niet op in en zal bij het berekenen van een passende en geboden boete in overweging 69.1 ditzelfde percentage hanteren.

Passendheid (stap 6)

66.1.
Eiseres betoogt dat DNB de boete had moeten verlagen, omdat zij op enige wijze moet worden gecompenseerd voor het ontbreken van effectieve rechtsbescherming tegen de vroegtijdige publicatie (en de schending van de onschuldpresumptie) en voor de incorrecte wijze waarop DNB uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de voorzieningenrechter. Verder heeft eiseres tijdens de zitting een beroep gedaan op de uitspraak van deze rechtbank van 19 december 2025, waarin het boetebedrag is verlaagd vanwege een onrechtmatige publicatie van het boetebesluit. De rechtbank plaatst dit betoog onder de noemer ‘andere bijzondere omstandigheden’ als onderdeel van de passendheidstoets uit het boetetoemetingsbeleid van DNB en oordeelt daarover het volgende.

66.2.
De voorlopige voorzieningenprocedure kan niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt op basis waarvan de bestuurlijke boete moet worden verlaagd. Het is geen omstandigheid die is gerelateerd aan de overtreding en op basis waarvan moet worden beoordeeld of de boetehoogte passend en geboden is, zoals in overweging 60.4 is bedoeld. Daarnaast is eiseres niet, zoals zij aanvoert, de mogelijkheid onthouden om tegen de vroegtijdige publicatie van het boetebesluit op te komen. Haar verzoek om voorlopige voorziening is op een normale manier door een voorzieningenrechter in behandeling genomen en heeft daadwerkelijk en tijdig tot een uitspraak geleid. Dat eiseres het er niet mee eens is dat de voorzieningenrechter niet alle tekortkomingen inhoudelijk heeft beoordeeld, ziet op de inhoud van de uitspraak en leidt daarom niet tot een andere conclusie. Om die reden zal de rechtbank niet nader ingaan op wat eiseres over de inhoud van die uitspraak heeft aangevoerd. Tegen een voorlopige voorzieningenuitspraak is geen hoger beroep of verzet mogelijk en de huidige procedure kan niet als een verkapt hoger beroep of verzet worden benut.

66.3.
DNB heeft erkend dat zij bij het geanonimiseerd publiceren van het boetebesluit fouten heeft gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank vormen deze fouten echter onvoldoende reden om de boete te verlagen. Dit betreft namelijk geen omstandigheid die gerelateerd is aan de overtreding en op basis waarvan moet worden beoordeeld of de boetehoogte passend en geboden is, zoals bedoeld in overweging 60.4. Anders dan in de uitspraak van deze rechtbank van 19 december 2025 gaat het hier ook niet om de rechtmatigheid van het publicatiebesluit zelf, maar om de feitelijke uitvoering van dat besluit. In zoverre gaat het beroep van eiseres op de uitspraak van 19 december 2025 niet op. De door DNB gemaakte fouten zijn niet zo ernstig dat verlaging van de boete om die reden passend en geboden is.

66.4.
Voor het overige gaat het beroep van eiseres op de uitspraak van deze rechtbank van 19 december 2025 niet op, omdat de rechtbank van oordeel is dat het publicatiebesluit niet onrechtmatig is. In de overwegingen over het publicatiebesluit zal de rechtbank dit oordeel toelichten.

66.5.
Ook verder ziet de rechtbank geen bijzondere omstandigheden die maken dat de boete op grond van de passendheid moet worden verlaagd.

Mogelijk verkregen voordeel (stap 7)

67.1.
De rechtbank stelt vast dat DNB de boete niet heeft verhoogd in verband met verkregen voordeel en dat eiseres hierover ook geen gronden heeft aangevoerd. De rechtbank behandelt dit punt daarom verder niet.

Draagkracht (stap 8)

68.1.
Het is aan eiseres om een beroep op haar draagkracht te doen als zij van mening is dat haar draagkracht onvoldoende is om de boete (eventueel met een betalingsregeling) te kunnen betalen. Omdat eiseres dat niet heeft gedaan, behandelt de rechtbank dit punt verder niet.

Conclusie boetehoogte

69.1.
Omdat de rechtbank de overtreding gemiddeld verwijtbaar acht en gezien de omvang van eiseres leidt toepassing van het boetetoemetingsbeleid tot een boetebedrag van € 373.750,- (€ 2.500.000,- (boetebasisbedrag) x 14.95% (het percentage dat hoort bij de omvang van eiseres)). Dit boetebedrag acht de rechtbank passend en geboden.

Overschrijding redelijke termijn

70.1.
Eiseres heeft niet verzocht de boete te verlagen vanwege de duur van de behandeling van haar zaak door DNB of door de rechtbank. De rechtbank moet echter ook ambtshalve beoordelen of deze behandeling onredelijk lang heeft geduurd.

70.2.
De redelijke termijn is normaal gesproken twee jaar. Deze termijn begint in beginsel te lopen vanaf het boetevoornemen en eindigt op de datum van deze uitspraak.

70.3.
Anders dan eiseres tijdens de zitting heeft bepleit, ziet de rechtbank geen aanleiding om het begin van de redelijke termijn vanwege het verlenen van de cautie bij het normoverdragende gesprek van 12 januari 2023 te laten starten. Eiseres heeft namelijk verklaard dat zij op basis van dat gesprek de verwachting had dat zij de overtreding mocht herstellen en juist niet dat er nog een boete zou worden opgelegd. Eiseres heeft in dit verband ook een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan. Het normoverdragende gesprek kan daarom in dit geval, ondanks het verlenen van de cautie op 12 januari 2023, niet worden aangemerkt als een handeling waaraan eiseres in redelijkheid de verwachting heeft ontleend dat haar een boete zou worden opgelegd. Overigens heeft het CBb recent nog geoordeeld dat de redelijke termijn bij het boetevoornemen aanvangt, ook als eerder de cautie is verleend.

70.4.
De rechtbank ziet aanleiding om in deze zaak uit te gaan van een redelijke termijn van drie jaar in plaats van de gebruikelijke twee jaar. Hiervoor is van belang dat het een grote en complexe zaak betreft, waarbij veel geschilpunten spelen – met name omdat sprake is van een groot aantal door DNB gestelde tekortkomingen en eiseres de meeste daarvan heeft betwist – en waarbij het dossier, de beroepsgronden en het verweerschrift omvangrijk zijn.

70.5.
Dit alles leidt tot het volgende oordeel. In de zaak van eiseres is het boetevoornemen van 29 november 2023 en is de uitspraak van 19 augustus 2026. DNB en de rechtbank hebben samen dus minder dan de verlengde redelijke termijn van drie jaar over de behandeling van de boetezaak van eiseres gedaan. Er is daarom geen reden om de boete te verlagen vanwege de duur van de procedure.

Mocht DNB het boetebesluit publiceren?

71.1.
Artikel 61, vierde lid, van de Wtt 2018 bepaalt dat een toezichthouder een boetebesluit zo snel als mogelijk moet publiceren als het om een overtreding van een bepaling in de derde categorie gaat. Het publiceren van deze boete moet op grond van artikel 62 van de Wtt 2018 worden uitgesteld of geanonimiseerd plaatsvinden als betrokken partijen anders onevenredige schade zouden lijden.

Toetsingskader

72.1.
Eiseres betoogt dat DNB bij de toepassing van artikel 62 van de Wtt 2018 een te beperkt criterium heeft gebruikt, namelijk het criterium ‘individuele bijzondere situatie’. Volgens eiseres had DNB een intensievere en bredere evenredigheidstoets moeten uitvoeren. Hierbij verwijst eiseres in haar aanvullend beroepschrift naar een procedure bij het CBb waar de gemachtigden van eiseres bij betrokken zijn en waar deze gemachtigden hetzelfde betoog hebben gevoerd.

72.2.
De rechtbank stelt met partijen vast dat het CBb inmiddels uitspraak heeft gedaan in de procedure in het kader van de Wet op het financieel toezicht (Wft) waarnaar eiseres heeft verwezen. In die uitspraak heeft het CBb het toetsingscriterium voor het openbaar maken van besluiten in het kader van de Wft als volgt genuanceerd. Om te beoordelen of er onevenredige schade is op basis waarvan de publicatie moet worden uitgesteld of geanonimiseerd moet plaatsvinden, moet de toezichthouder een afweging maken tussen de maatschappelijke belangen bij niet-geanonimiseerde openbaarmaking en de schade die deze openbaarmaking voor de betrokken partij tot gevolg heeft. Bij deze evenwichtigheidsbeoordeling moeten de volgende vier door de wetgever genoemde publicatiedoelen worden betrokken:

Het publiek zo ruim mogelijk kennis laten nemen van het optreden van de toezichthouders en de gronden daarvoor;

Andere instellingen die onder toezicht staan laten weten welke gedragingen tot handhaving kunnen leiden en inzicht geven in de invulling die de toezichthouder aan bepaalde normen geeft;

Personen die door de inbreuk schade hebben geleden eventueel hun rechten tegenover de overtreder geldend te laten maken;

Andere personen en ondernemingen die onder toezicht staan te ontmoedigen om overtredingen te begaan.

De schade die de toezichthouder bij deze afweging moet meenemen, moet door de betrokken partij(en) worden gesteld en aannemelijk gemaakt. Reputatie- en vermogensschade die inherent zijn aan openbaarmaking en de gebruikelijke schade niet te boven gaan, hoeven voor de toezichthouder in beginsel geen reden te zijn om af te zien van volledige openbaarmaking.

72.3.
Uit de wetsgeschiedenis bij de Wtt 2018 blijkt dat de wetgever ervoor heeft gekozen om wat betreft de publicatiebevoegdheden van de toezichthouders aan te sluiten bij de Wft. Gelet hierop acht de rechtbank het hierboven beschreven toetsingskader ook toepasbaar in deze zaak.

72.4.
De uitspraak van het CBb dateert van na bestreden besluit 1 en het publicatiebesluit, waardoor DNB bij het nemen van die besluiten geen rekening met deze uitspraak heeft kunnen houden. DNB heeft in deze besluiten echter wel de uitzonderingsgronden van artikel 62 van de Wtt 2018 aangehaald, beschreven dat zij in dat kader een belangenafweging moet maken, de vier publicatiedoelen benoemd en geconcludeerd dat de uitzonderingsgronden niet van toepassing zijn. Eiseres heeft hiertegen aangevoerd dat de publicatie van het boetebesluit tot onomkeerbare (reputatie)schade heeft geleid en tijdens de zitting desgevraagd toegelicht dat één partij haar heeft laten weten dat zij naar aanleiding van de berichtgeving voorlopig geen nieuwe klanten naar eiseres zal doorverwijzen. Deze stelling over het (tijdelijke) verlies van één doorverwijzende partij acht de rechtbank onvoldoende om te concluderen dat eiseres met meer dan de gebruikelijke (reputatie)schade te maken heeft.

72.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres de door haar gestelde onevenredige schade als gevolg van de publicatie derhalve niet aannemelijk gemaakt. Dit betekent dat de uitkomst van de belangenafweging dezelfde zou zijn geweest als DNB de evenwichtigheidsbeoordeling uit de recente rechtspraak van het CBb in haar besluitvorming had kunnen toepassen. In beroep heeft DNB dat ook naar voren gebracht. Hierbij verdient opmerking dat deze rechtspraak van het CBb het wettelijke uitgangspunt van volledige, niet geanonimiseerde openbaarmaking onverlet laat. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar betoog dat DNB gelet op de uitspraak van het CBb een nieuwe evenredigheidsbeoordeling moet verrichten.

72.6.
De door eiseres aangehaalde uitspraak van deze rechtbank van 19 december 2025 leidt niet tot een andere conclusie. In die uitspraak heeft de rechtbank – kort gezegd – geoordeeld dat DNB ten onrechte had besloten om een boetebesluit niet-geanonimiseerd te publiceren in een zaak die over de Wwft ging. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de publicatie van de naam van de overtreder niet voor de publicatiedoelen 1 en 2 nodig was, dat publicatiedoel 3 niet in het algemene gedeelte van de MvT bij de Wwft wordt genoemd en dat daarin ook geen partijen worden benoemd die schade zouden kunnen lijden als gevolg van de overtreding. Verder heeft de rechtbank in de uitspraak van 19 december 2025 overwogen dat er in die zaak niet is gesteld of gebleken dat er personen zijn met vergoedbare schade.

72.7.
In het geval van eiseres liggen de omstandigheden anders. Bij eiseres gaat het namelijk niet om de Wwft, maar om de Wtt 2018. In het algemene gedeelte van de MvT bij deze wet staat dat het uitbreiden van het toezicht- en handhavingsinstrumentarium (bevoegdheden) van DNB de belangrijkste wijzing is die bij de Wtt 2018 is ingevoerd. Daarbij is nadrukkelijk vermeld dat een van deze bevoegdheden is dat DNB de naam van de overtreder kan publiceren als dit noodzakelijk is om schade te voorkomen en te beperken, waarbij het in ieder geval om schade bij (potentiële) cliënten van trustkantoren gaat. Anders dan bij de Wwft, wordt publicatiedoel 3 dus wel expliciet in de MvT bij de Wtt 2018 benoemd.

72.8.
Dat in deze zaak niet is komen vast te staan dat er daadwerkelijk partijen zijn die schade hebben geleden, is niet doorslaggevend. Er wordt in de MvT bij de Wtt 2018 ook gesproken over het voorkomen van schade bij potentiële cliënten en dus over (nog) niet gerealiseerde en toekomstige schade. De wetgever acht het dus van belang dat (potentiële) klanten van een trustkantoor kennis kunnen nemen van besluiten van de toezichthouder. Verder weegt de rechtbank ook in dit verband mee dat uit de rechtspraak van het CBb blijkt dat niet-geanonimiseerde publicatie de hoofdregel is, een hoofdregel die ook uit de wettekst van (paragraaf 7.2 van) de Wtt 2018 en de MvT bij deze wet blijkt. Het is en blijft in beginsel aan de betrokken onderneming om (bijzondere) schade te stellen en aannemelijk te maken om een geslaagd beroep te kunnen doen op een uitzondering op deze hoofdregel.

Inconsequente handhavingspraktijk bij het publiceren van sanctiebesluit?

73.1.
Het betoog van eiseres dat andere toezichthouders vergelijkbare publicatiebevoegdheden op een wezenlijk andere manier toepassen, waardoor de handhavingspraktijk inconsequent is, slaagt niet.

73.2.
De rechtbank is niet gebleken dat DNB haar publicatiebevoegdheid onjuist heeft toepast. In artikel 61, vierde lid, van de Wtt 2018 staat duidelijk dat een boetebesluit bij overtredingen van bepalingen in de derde categorie zo spoedig mogelijk openbaar moeten worden gemaakt. Bij dergelijke besluiten heeft de wetgever er dus voor gekozen om van artikel 61, eerste lid, van de Wtt 2018 af te wijken, waarin is bepaald dat publicatie pas plaatsvindt als het sanctiebesluit onherroepelijk is geworden. Daarbij is niet-geanonimiseerde publicatie het uitgangspunt. Voor zover eiseres terecht aanvoert dat het Bureau Toezicht Wwft boetes wegens overtredingen van bepalingen in de derde categorie altijd pas publiceert nadat deze onherroepelijk zijn geworden en dat de publiceerde besluiten daarbij ook altijd volledig worden geanonimiseerd, kan het DNB, gelet op het vorenstaande, niet worden tegengeworpen dat zij dat niet doet.

Inhoud van geanonimiseerd gepubliceerd boetebesluit

74.1.
Het betoog van eiseres dat de publicatie van het boetebesluit onrechtmatig is, omdat DNB onvoldoende heeft weggelakt, slaagt niet.

74.2.
Voor zover eiseres aanvoert dat DNB de lakinstructie niet goed heeft uitgevoerd, waardoor ten onrechte passages uit het boetebesluit niet zijn weggelakt, geldt het volgende. In de betreffende uitspraak heeft de voorzieningenrechter DNB opgedragen om vermeldingen van individuele tekortkomingen en de inhoudelijke behandeling daarvan weg te lakken. Anders dan eiseres aanvoert, betekent dit niet dat DNB ook alle (algemene) verwijzingen naar artikel 27 van de Wtt 2018 moest weglakken. Dat de voorzieningenrechter haar lakinstructie zo heeft bedoeld, is niet uit haar uitspraak af te leiden. In geen van de passages uit het boetebesluit die volgens eiseres weggelakt hadden moeten worden, blijkt om welke tekortkomingen het gaat en hoe DNB daarover heeft geoordeeld. Op basis van de voorzieningenuitspraak hoefde DNB deze passages dan ook niet weg te lakken.

74.3.
Voor de overige volgens eiseres ten onrechte niet weggelakte onderdelen van het gepubliceerde boetebesluit geldt het volgende. In artikel 62, eerste lid, van de Wtt 2018 zijn de uitzonderingen genoemd op de hoofdregel dat publicatie niet-geanonimiseerd plaatsvindt. Eiseres heeft niet onderbouwd waarom de volgens haar ten onrechte niet weggelakte onderdelen van het gepubliceerde boetebesluit onder deze uitzonderingen vallen.

74.4.
Voor zover het betoog van eiseres op de tabel van de actuele stand van zaken ziet, geldt het volgende. Artikel 61, zesde lid, van de Wtt 2018 bepaalt dat de beslissing op bezwaar en de uitkomst van beroep en hoger beroep zo spoedig mogelijk openbaar moeten worden gemaakt. Ondanks dat artikel 61, zesde lid, van de Wtt 2018 en de daarbij behorende MvT niet expliciet de uitkomst van de voorlopige voorzieningen benoemen, ziet de rechtbank geen reden om te oordelen dat het opnemen van deze uitkomst onrechtmatig is. Uit de Wtt 2018 en de MvT volgt niet dat de wetgever de uitkomst van de voorlopige voorzieningenprocedure heeft willen uitsluiten van de verplichting om de actuele stand van zaken te publiceren. Daarentegen is wel voldoende duidelijk dat de wetgever heeft beoogd iedere relevante ontwikkeling in de procedure bekend te maken. Eiseres heeft verder ook niet onderbouwd hoe zij is benadeeld door de omstandigheid dat DNB de uitkomst van de voorlopige voorzieningenprocedure in de actuele stand van zaken heeft opgenomen.

Inhoud persbericht

75.1.
Het betoog van eiseres dat de inhoud van het persbericht op twee punten niet juist is, slaagt niet.

75.2.

Het eerste punt van eiseres ziet op de volgende tekst:

[tekst]

75.3.
De rechtbank is van oordeel dat met dit deel van het persbericht niet de indruk wordt gewekt dat het cliëntenonderzoek van eiseres in het algemeen en tot op de dag van vandaag niet aan de wettelijke eisen voldoet. Het plaatsen van het werkwoord ‘verlenen’ in de voltooid tegenwoordige tijd wijst juist in de richting dat het gaat om een overtreding gedurende een afgeronde periode. Daarnaast brengt DNB in de daaropvolgende passage van het persbericht de nuancering aan dat de boete ziet op het cliëntenonderzoek in zes DVDs. De wens van eiseres dat in het persbericht was opgenomen dat zij veel inspanningen heeft verricht om compliant te zijn, betekent niet dat DNB aan die wens had moeten voldoen of dat het persbericht een onevenwichtige weergave van de inhoud van het boetebesluit geeft.

75.4.

Het tweede punt van eiseres ziet op de volgende passages:

[tekst]

75.5.
Anders dan eiseres aanvoert, ziet de rechtbank niet in waarom DNB in deze passages de lakinstructie niet heeft nageleefd. Deze lakinstructie zag op de inhoudelijke beoordeling van de tekortkomingen die aan de overtreding van artikel 23, eerste lid, van de Wtt 2018 ten grondslag zijn gelegd. DNB gaat daar in deze passages niet op in. Dat DNB in het persbericht wel heeft opgenomen dat het cliëntenonderzoek van eiseres in zes onderzochte DVDs niet aan de vereisten uit de Wtt 2018 voldeed, dat eiseres desondanks trustdiensten is gaan verlenen en dat dit verboden is, is feitelijk juist. Hiermee zegt DNB niet meer of minder dan dat eiseres artikel 23, eerste lid, van de Wtt 2018 in zes cliëntendossiers heeft overtreden en op deze conclusie zag de lakinstructie niet.

Engelstalige publicatie

76.1.
Het betoog van eiseres dat de Engelstalige publicatie van het boetebesluit in strijd is met het legaliteitsbeginsel, disproportioneel en onredelijk bezwarend is en op gespannen voet staat met het evenredigheidsbeginsel, slaagt niet.

76.2.
De rechtbank stelt vast dat het hier alleen om een Engelstalige versie van het persbericht gaat en niet om een Engelstalige versie van het boetebesluit zelf. Op zichzelf voert eiseres terecht aan dat in de wetsgeschiedenis van de Wtt 2018 geen expliciete bevoegdheid is opgenomen om de taal van het persbericht naar eigen inzicht te bepalen. Wel is in artikel 2:6 van de Awb bepaald dat een bestuursorgaan een andere taal dan het Nederlands kan gebruiken als het gebruik daarvan doelmatiger is en de belangen van derden daardoor niet onevenredig worden geschaad. Uit de wetsgeschiedenis van dat artikel blijkt daarnaast dat voor het publiek bestemde schriftelijke informatie in het Nederlands moeten worden gesteld, maar dat het soms nuttig kan zijn dat deze informatie ook in een andere taal wordt gesteld.

76.3.
De rechtbank is van oordeel dat een dergelijke situatie zich in het geval van eiseres voordoet. Zoals DNB terecht stelt, heeft eiseres veelal niet-Nederlandstalige klanten en is het van belang dat ook deze klanten en potentiële klanten van eiseres op hoogte kunnen zijn van de bestuurlijke boete die eiseres is opgelegd. Hierdoor is het eveneens uitbrengen van een Engelstalig persbericht doelmatig en nuttig. Hiermee is voldaan aan de vereisten van artikel 2:6, tweede lid, van de Awb en is sprake van een wettelijke basis voor het Engeltalige persbericht.

76.4.
De enkele omstandigheid dat ook het internationale publiek van de bestuurlijke boete op hoogte kan raken, is onvoldoende voor de conclusie dat eiseres onevenredig is geschaad door het uitbrengen van het Engelstalige persbericht. Daarbij weegt de rechtbank mee dat het voor het internationale publiek tegenwoordig eenvoudig is om een digitaal beschikbaar Nederlandstalig persbericht te (laten) vertalen.

Publicatiebesluit onrechtmatig door gang van zaken bij de publicatie van het boetebesluit?

77.1.
Het betoog van eiseres dat het publicatiebesluit onrechtmatig is vanwege de voorlopige voorzieningenprocedure slaagt niet.

77.2.
In overweging 66.2 heeft de rechtbank al uitgelegd dat eiseres rond de publicatie van het boetebesluit geen effectieve rechtsbescherming is onthouden.

78.1.
Het betoog van eiseres dat het publicatiebesluit onrechtmatig is omdat DNB bij het publiceren onzorgvuldig en onrechtmatig heeft gehandeld, waardoor het weggelakte deel van het boetebesluit door extra handelingen van derde partijen zichtbaar kon worden gemaakt, slaagt ook niet.

78.2.
Het betoog van eiseres ziet niet op de inhoud van het gepubliceerde boetebesluit, maar op de feitelijke uitvoering van het publicatiebesluit door DNB. Dat DNB bij deze feitelijke uitvoering fouten heeft gemaakt, betekent niet dat het publicatiebesluit om die reden onrechtmatig is. Het gaat hier om een fout die DNB kort nadat zij hiervan op de hoogte raakte, heeft hersteld en er is geen reden om te veronderstellen dat meer dan een of enkele derden kennis hebben kunnen nemen van onderdelen van het besluit waarvan zij geen kennis hadden mogen nemen.

De publicatie van bestreden besluit 1 (zaak ROT 25/3143)

Onrechtmatigheid bestreden besluit 1

79.1.
Het betoog van eiseres dat bestreden besluit 2 onrechtmatig is, omdat bestreden besluit 1 onrechtmatig is, slaagt niet.

79.2.
Weliswaar heeft de rechtbank geconcludeerd dat bepaalde tekortkomingen komen te vervallen en dat de boete te hoog is vastgesteld, maar deze informatie wordt voor het publiek toegankelijk met de publicatie van de uitkomst van het beroep door DNB en van deze uitspraak. Bestreden besluit 1 is overwegend rechtmatig, zodat het te ver gaat om publicatie daarvan onrechtmatig te achten omdat het beroep daartegen op onderdelen gegrond is.

Tijdsverloop

80.1.
Het betoog dat DNB haar publicatiebevoegdheid is verloren door het tijdsverloop van vijf maanden tussen het nemen van de beslissing op bezwaar en het besluit om deze beslissing op bezwaar te publiceren, slaagt niet.

80.2.
Ook al zou DNB niet zo spoedig mogelijk hebben besloten om de beslissing op bezwaar te publiceren, dan is de publicatiebevoegdheid daardoor niet verloren gegaan. De rechtbank ziet geen reden om op dit punt anders te oordelen dan dat zij in een eerdere uitspraak over het publicatieregime uit de Wft heeft gedaan.

80.3.
Eiseres heeft haar subsidiaire standpunt dat DNB door het tijdsverloop van vijf maanden in strijd met het rechtszekerheids-, vertrouwens- en het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld verder niet onderbouwd. Dit leidt daarom niet tot een andere conclusie.

Integrale openbaarmaking

81.1.
Het betoog van eiseres dat de (toelichting op de) Wtt 2018 en de geheimhoudingsplicht van DNB het alleen toestaan dat de uitkomst van de beslissing op bezwaar openbaar wordt gemaakt en niet de beslissing op bezwaar zelf, slaagt niet.

81.2.
In artikel 61, vierde lid, van de Wtt 2018 wordt duidelijk een onderscheid gemaakt tussen bezwaar en (hoger) beroep als het gaat om het zo spoedig mogelijk publiceren van de huidige stand van zaken als er tegen een boete wordt geprocedeerd. In het geval van (hoger) beroep moet de uitkomst worden gepubliceerd en in het geval van bezwaar de beslissing op bezwaar. Het is dus nadrukkelijk de bedoeling van de wetgever dat niet alleen de uitkomst van bezwaar, maar de beslissing op bezwaar zelf wordt gepubliceerd. Dat in de toelichting bij artikel 61 van de Wtt 2018 dit onderscheid minder scherp wordt gemaakt, doordat daar in alle gevallen alleen over ‘uitkomst’ wordt gesproken, doet niets af aan de duidelijkheid die de tekst van het wetsartikel zelf al geeft.

Onjuist criterium

82.1.
Net als bij bestreden besluit 1 betoogt eiseres ook ten aanzien van bestreden besluit 2 dat DNB een te beperkte evenredigheidstoets heeft verricht.

82.2.
Wat de rechtbank hierover in 72.1 tot en met 72.8 heeft overwogen en geoordeeld geldt ook voor bestreden besluit 2.

82.3.
De stelling van eiseres dat de rechtbank bestreden besluit 2 moet vernietigen en de rechtsgevolgen daarvan niet in stand kan laten als er geen evenwichtigheidsbeoordeling heeft plaatsgevonden, volgt de rechtbank evenmin. Uit rechtspraak van het CBb blijkt dat de rechtbank aan het ontbreken daarvan niet per se een gevolg hoeft te verbinden en de rechtbank ziet geen reden om dat in dit geval wel te doen.

Strijd zorgvuldigheids- evenredigheids- en motiveringsbeginsel

83.1.
Het betoog van eiseres dat bestreden besluit 2 in strijd met het zorgvuldigheids- evenredigheids- en motiveringsbeginsel is, omdat DNB daarbij niet de aanvullende beroepsgronden tegen bestreden besluit 1 heeft betrokken, ondanks dat eiseres daarom wel had verzocht, slaagt.

83.2.
De rechtbank stelt vast dat DNB eiseres in het voornemen tot het opleggen van een boete van 5 december 2024 de mogelijkheid heeft gegeven om haar schriftelijke zienswijze te geven. Deze schriftelijke zienswijze heeft eiseres vervolgens op 11 december 2024 gegeven. In deze zienswijze heeft eiseres gesteld dat de publicatie van bestreden besluit 2 onrechtmatig is, omdat bestreden besluit 1 onrechtmatig is. Voor de onderbouwing van deze stelling verwijst eiseres onder andere naar het aanvullend beroepschrift dat uiterlijk op 27 december 2024 bij de rechtbank zal worden ingediend. Daarbij verzoekt eiseres DNB nadrukkelijk om dat aanvullend beroepschrift te betrekken bij het besluit om al dan niet uitvoering aan het voornemen te geven.

83.3.
Anders dan DNB ziet de rechtbank geen reden waarom DNB niet aan dit verzoek had kunnen en behoren te voldoen. Zeker nu zij pas ruim anderhalve maand later, op 17 februari 2025, bestreden besluit 2 heeft genomen. DNB had dan ook ten minste globaal moeten beoordelen of de gronden uit het aanvullend beroepschrift reden vormden om geheel of gedeeltelijk van publicatie van bestreden besluit 1 af te zien. Door dit niet te doen, kleeft aan bestreden besluit 2 een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.

Niet conform uitspraak voorzieningenrechter

84.1.
Het betoog van eiseres dat bestreden besluit 2 onrechtmatig, onredelijk, onzorgvuldig en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is, omdat daarmee de onderdelen van het boetebesluit naar buiten zijn gekomen die in opdracht van de voorzieningenrechter moesten worden weggelakt, slaagt.

84.2.
Weliswaar ziet de lakinstructie alleen op de publicatie van het boetebesluit, maar de lakinstructie bevat geen einddatum. Door met bestreden besluit 2 via de beslissing op bezwaar passages uit het boetebesluit openbaar te (willen) maken die op grond van de lakinstructie (nog) niet openbaar mochten worden gemaakt, ondermijnt DNB het doel en de strekking van deze lakinstructie. Ook bij het publiceren van de beslissing op bezwaar had DNB daarom aan de lakinstructie moeten voldoen.

Conclusie en gevolgen

85.1.
Het beroep in zaak ROT 24/9840 is gegrond en de rechtbank vernietigt bestreden besluit 1 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete wegens strijd met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. De rechtbank stelt met toepassing van artikel 8:72a van de Awb de hoogte van de boete vast op € 373.750,-.

85.2.
Het beroep in zaak ROT 25/3143 is gegrond, omdat DNB bij het nemen van bestreden besluit 2 ten onrechte niet het aanvullend beroepschrift heeft betrokken en omdat dat besluit in strijd met de lakinstructie van de voorzieningenrechter is genomen. De rechtbank vernietigt daarom bestreden besluit 2 wegens strijd met artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten, zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat DNB een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij geeft de rechtbank partijen mee dat met deze uitspraak de door de voorzieningenrechter gegeven lakinstructie is komen te vervallen (vergelijk artikel 8:85, aanhef en onder c, van de Awb). Gezien het feit dat de rechtbank in deze uitspraak inhoudelijk over alle tekortkomingen heeft geoordeeld, ziet zij geen grond om een voorlopige voorziening te treffen die strekt tot het voorlopig in stand blijven van de lakinstructie. DNB zal dan ook met inachtneming van deze uitspraak op basis van de huidige situatie, waarin de lakinstructie is komen te vervallen, een nieuw besluit moeten nemen over de publicatie van bestreden besluit 1.

85.3.
Omdat de beroepen gegrond zijn, moet DNB de geheven griffierechten aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. DNB moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Eiseres heeft in zaak ROT 24/9840 in bezwaar om vergoeding van de proceskosten gevraagd. De gemachtigde heeft in zaak 24/9840 een bezwaarschrift ingediend (1 punt van € 666,-), de hoorzitting bijgewoond (1 punt van € 666,-) en een beroepschrift ingediend (1 punt van € 934,-). Ook heeft de gemachtigde in zaak ROT 25/3143 een bezwaarschrift ingediend dat als beroepschrift is aangemerkt (1 punt van € 934,-). Verder heeft de gemachtigde aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Hiervoor wordt één punt toegekend, omdat de zitting in beide zaken gelijktijdig heeft plaatsgevonden (1 punt van € 934,-). Omdat de zaken een zeer zwaar gewicht hebben, wordt wegingsfactor 2 toegepast. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 8.268,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;

vernietigt het besluit van 20 september 2024 (bestreden besluit 1) voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;

herroept het boetebesluit van 13 maart 2024 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, stelt de boete vast op € 373.750,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 1;

vernietigt het besluit van 17 februari 2025 (bestreden besluit 2);

draagt DNB op om een nieuw besluit over de publicatie van bestreden besluit 1 te nemen met in achtneming van deze uitspraak;

bepaalt dat DNB het griffierecht van € 371,- in zaak ROT 24/9840 en van € 385,- in zaak ROT 25/3143 aan eiseres vergoedt;

veroordeelt DNB tot betaling van € 8.268,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, voorzitter, en mr. J.J.R. Lautenbach en mr. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. P.F.H.M. Terstegge, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2026.

Griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Rechtbank Rotterdam [datum] , [ECLI-nummer] .

Met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Rechtbank Rotterdam [datum] , [ECLI-nummer] en CBb [datum] , [ECLI-nummer] .

Zie bijvoorbeeld CBb 10 april 2014, ECLI:NL:CBB:2014:118.

CBb 16 december 2025, ECLI:NL:CBB:2025:660, overweging 5.1.

CBb 10 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:326, overweging 25.

CBb 10 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:326, overwegingen 12.1 tot en met 12.5.

CBb 2 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:101, overweging 3.1 t/m 3.5, dat gaat over bepalingen uit de Wtt (oud) en de inmiddels ingetrokken Regeling integere bedrijfsvoering Wtt 2014 die vergelijkbaar zijn met de huidige artikelen 23, eerste lid, aanhef en onder a, en 27 van de Wtt 2018.

Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2017-2018, 34 910, nr. 3 (MvT), blz. 53.

MvT, blz. 53.

MvT, blz. 53.

Rechtbank Rotterdam 12 juli 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:6117, overwegingen 19.3 en 19.4, en CBb 10 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:326, overwegingen 15.1 en 15.2.

MvT, blz. 53.

MvT, blz. 56.

Rechtbank Rotterdam 12 juli 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:6117, overweging 21.3, en CBb 10 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:326, overwegingen 15.4.

CBb 18 oktober 2022, ECLI:NL:CBB:2022:707.

Punt 54-56.

MvT, blz. 54.

MvT, blz. 54.

CBb 10 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:326, overwegingen 18.1 en 18.2.

MvT, blz. 54.

Rechtbank Rotterdam 15 juni 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:5209, overweging 14.2, en rechtbank Rotterdam 12 juni 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:6921, overweging 36.

MvT, blz. 54-55.

MvT, blz. 10.

MvT, blz. 56.

MvT, blz. 56.

Artikel 11 van de Wwft, artikel 4 van de Uitvoeringsregeling Wwft en MvT, blz. 49.

Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank van 2 november 2020.

CBb 3 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:120, overweging 4.3.

CBb 15 juli 2025, ECLI:NL:CBB:2025:372, overwegingen 6.2 en 7.3.

CBb 10 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:326, overweging 30.4.

MvT, blz. 3, 6 en 31.

MvT, blz. 47 en 48.

Zie rechtbank Rotterdam 12 juni 2026, ECLI:NL:RBROT:2025:6921, overweging 69.

CBb 2 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:101, overweging 4.4.

CBb 15 juli 2025, ECLI:NLCBB:2025:372, overwegingen 7.3, en CBb 27 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:129, overweging 6.3.2.

Rechtbank Rotterdam 19 december 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:14917, overweging 10.

Rechtbank Rotterdam 19 december 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:14917.

CBb 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7, overweging 6.1.

CBb 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7, overweging 6.2. en 13 mei 2025, ECLI:NL:CBB:2025:301, overweging 8.2.

CBb 17 maart 2026, ECLI:NL:CBB:2026:111, overweging 10.1 – 10.5.

CBb 25 februari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:102, overwegingen 6.7 tot en met 6.11.

MvT, blz. 14.

Rechtbank Rotterdam 19 december 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:14917.

MvT, blz. 6.

MvT, blz. 14 en 18.

CBb 25 februari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:102, overweging 6.8.

Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 1993-1994, 23 543, nr. 3, blz. 4 en 5.

Rechtbank Rotterdam 7 november 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:13054, overweging 8.

Vergelijk rechtbank Rotterdam 12 juni 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:6921, overweging 96.

MvT, blz. 77.

Vergelijk CBb 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353, overweging 11.6.